縣升格直轄市，原鄉鎮市是否自治？ - 比較日本地方體制，檢討台灣！

蘇煥智　前台南縣長

一、緣起：2009 年台灣地方體制大變革。

2009 年馬英九總統上任第二年為兌現其競選的二大承諾，1、台北縣升格直轄市，2、台中市升格為直轄市，在表面平等的形式下開放各縣市爭取升格為直轄市。台中縣市被告以合併後即可升格，而高雄縣部份被告以與高雄市合併，即可當然成為直轄市的一部份；台南縣、市原不在規劃計劃範圍，但當時因為擔心財政收 支劃分法，縣及省轄市的分配比率遠不如直轄市而被邊緣化，而且中央表示升格直轄市後財政至少比照高雄市平均個人分配額，所以台南縣市同意合併並爭取升格為直轄市。而在出乎意料之外台南縣市合併人口雖不足 200 萬人，但卻以歷史文化之名而入選為直轄市。當然一般認為實質上是政治平衡操作的結果。 而小小的台灣面積三萬六千多平方公里，竟有五都，這在全世界來看，也是一項台灣奇蹟；而總人口 2331 萬人中約有 1395 萬人，約站 60%的人口，是在五都直轄市裡，這也被區域規劃的學者專家認為是荒謬的規劃。而因此一變革，新增將近一千萬人口被納入直轄市。而未納入直轄市的人口祇有 935 萬人。

二、785 萬人 108 個鄉鎮市停止地方自治選舉：

2009 年這次五都升格直轄市，應是 60 年來台灣地方體制上最大的一次變革。而原來的台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣四個縣人口約 785 萬人，轄下共有 108 個「鄉鎮市」的地方自治團體，有依公民投票選出的鄉鎮市長及代表，來行使地方自治職權。但升格或合併升格為直轄市後，這些原來四個縣底下的「鄉鎮市」是否維持地方自治團體地位？或改為直轄市的派出機關？ 2009 年下半年當時的內政部長江宜樺當時裁決：「原鄉鎮市改為區，暫停地方自治選舉，俟二年後再行檢討。」也就是：

1、原「鄉鎮市」改為「區」。

2、暫停原自治選舉，僅擔任一屆的鄉鎮市長優秀者得甄選為區長，但衹限一屆 4 年。而民選的代表則改聘為區諮詢委員。

3、至於改制為區後，長遠是否應續行地方自治？進行區自治選舉？或定位為直轄市政府的派出機關，不再採取自治選舉？則於二年後，再來徹底的檢討！

三、二年後檢討的時刻到了：

當時四個縣市 785 萬人 108 個鄉鎮巿皆有自治選舉，選出鄉鎮市長及代表；因為合併升格直轄市，而停止自治選舉 ，也引起許多代表丶鄉鎮長失去了政治舞台，不滿與抗爭非常激烈，也因為抗爭的結果內政部同意「二年後再行檢討」。

當時台南縣的代表與鄉鎮巿長也組團抗議，並要求我簽字贊成「鄉鎮巿改為區後，繼續自治選舉」，當時我並未答應簽字，主要的理由是：

1、內政部已答應二年後將作通盤檢討；

2、過去鄉鎮市長及代表選舉買票非常嚴重，而且抓不勝抓，基層選舉制度也有乘機檢討的必要；

3、而且黑道介入基層選舉非常嚴重，甚至成為黑道漂白晉身之階，所以也的確有檢討的必要；

4、有些鄉鎮市人口太少，財政嚴重不足，實無財力自治，所以實在也有檢討整併、適度擴大規模之必要。

由於我拒絕在他們的抗爭及壓力下簽署同意書，所以他們對我非常不滿。但現在合併升格兩年已經過去了，內政部該是「兌現其承諾」「徹底檢討」的時候！而兩年縣市合併升格的實踐經驗，也讓大家更清楚了解在沒有地方自治選舉的後果變成如何！

四、他山之石：從日本地方體制看台灣的「新直轄市體制」

在檢討台灣「新的直轄市體制」，有必要借鏡日本的地方體制，日本中央政府外的地方體制分為兩層：

【第一級】 都、道、府、縣，「都」指東京都，「道」是北海道，「府」指大阪府、京都府，「縣」有 43 縣。其轄下就是 ： 【第二級】 市、町、村（日本村的人口與面積接近台灣的鄉）

以東京都為例，其都內有 23 個特別區（這是東京都特有的 23 個特別區），26 市、5 町、7 村，這些市町村都是地方自治團體，當然舉行地方自治選舉，選出市、町、村長及議員。至於 23 個特別區自 1974 年起區長及區議員也都是選舉產生。

而大阪府及京都府並無特別區，其下的市（含大阪市、京都市）、町、村，亦當然是地方自治團體，舉行自治選舉。至於北海道及 43 個縣轄下的市町村選舉亦同。

其實從日本的「都、府體制」，可以看出幾點值得比較之處：

1、「都、府体制」底下仍保留「市、町、村」，並不是改為「區」：所以台灣縣市合併升格為直轄市，實並無必要將「鄉、鎮、市」強制改為「區」之必要。尤其桃園縣要升格為桃園直轄市，實可保留其「鄉鎮市」之稱暫並無必要改變為「區」，例如中壢市繼續稱中壢市可也，改為中壢區反而很奇怪，而且有矮化的意味。

2、「都、府體制」下，仍維持「市、町、村」之選舉：台灣在五都合併升格時，由於缺乏比較制度的研究，即草率決定「鄉、鎮、市」變更為「區」，並停止「自治團體」改為「派出機關」，而停止地方自治選舉，從比較制度來看，我們實在是「開民主的倒車」。

五、合併升格兩年實踐經驗的反省：

如果從過去兩年升格或合併升格實踐的經驗來看，的確有以下三個根本問題：

1、過去直轄市（原台北市、高雄市）、省轄市（台中市、台南市）管轄面積大概都在 200 平方公里左右大小範圍；而合併後管轄面積超過 2000 平方公里以上，增加高達十倍。所以管轄面積超過十倍以上，人口二倍以上，的確新的直轄市府沒有能力照顧到這麼廣大的範圍。所以普遍的現象是都會區得到較多的關注，而 原來縣的部份，尤其大部份邊遠鄉鎮，則反而覺得不受重視，升格後反而邊陲化更嚴重。

2、原來鄉鎮長有預算權、人事權，許多在地服務（如路平專案、路燈、垃圾處理）可以即時處理。但升格直轄市後區長沒有預算權及人事權，許多在地服務反而要由市府權責單位集中處理，而延宕時間，不能發揮在地即時服務的效果。以新北市為例，為何民眾沒有感受升格的好處，主要就是原來可以在地即時服務的項目，現在必須要等市府權責單位排序照輪，往往時間要拖很久！

3、就地方發展而言：過去鄉鎮市經濟、產業、文化、地方發展有鄉鎮市長及代表會關心推動；但升格直轄市後區長無預算權，顯少能夠主動積極推動地方的特色經濟、產業、文化、及都市社區發展，形同地方發展動能「熄火」！而直轄市長在超過 10 倍大的治理範圍，也是心有餘而力不足！沒有時間心力照顧那麼大！

從這些實際的經驗來看完全停止自治選舉，對原來「縣」的大部份鄉鎮，的確是如同棄嬰般「自生自滅」，完全看不到希望！

六、如果恢復自治選舉，何種選制可杜絕黑金問題？

然而如果要恢復自治選舉，又如何避免如過去鄉鎮市地方選舉的弊端呢？尤其是1、買票問題，2、黑道借買票綁樁漂白，黑金政治控制地方，妨礙地方發展。3、 過多的地方公職，造成分贓政治，消耗有限的資源，也妨礙地方發展。的確這才是「落實民主，又能鏟除黑金」大方向該走的路。

為徹底避免黑金政治，過去祇有檢討「選」或「不選」的問題；很少同時檢討「什麼樣的選舉制度」可以比較能徹底杜絕黑金政治？「什麼樣的鄉鎮巿地方政府組 織」比較經濟，避免太多民選公職浪費時間及資源？也很少檢討「鄉鎮巿的規模」多大的範圍才適中？台灣目前 319 鄉鎮市（五都升格前的鄉鎮市數目）是否應適 度整併？以下將針對此三項提出檢討與建議：

1、簡化區政府組織，並試行內閣制：

台灣一般公民政治教育長期以來受到中央政府體制總統制的影響，都將行政權執行機構與民意代表監督機構兩者嚴格分開，民意代表不得兼任行政職，但在內閣制則民意代表兼行政職乃是常態。在美國雖聯邦政府及州政府是行政權與議會嚴格分開，議員不得兼任行政職，但到了州以下的市及郡，許多採取委員制、內閣制、專業經理人制比比皆是。正如同台灣的公司法，公司的股東大會（有如選民）選出董事（如代表）組成董事會，再選出董事長。

區政府及一般鄉鎮市政府的事務繁雜度並不高，所以其組織可以比較公司法董事會的概念簡化組織精簡人力。如果選舉制度改為如下所述的政黨比例代表制，則以多數黨區議員領銜名單的第一名為區長當選人，區長並為區議會主席，區議員人數也可精簡，並分工督導執行區政府業務。

目前嚴格區分代表行政權的鄉鎮市公所及代表監督的代表會，應該可以仿效歐、美制度簡化。

2、區自治選舉制度應採「全政黨比例代表制」，以杜絕買票黑道：

目前一人一票投「人」的選舉制度，以每一位候選人為投票對象，在小選區範圍內很容易受制於買票綁樁，而影響選舉結果，目前地方選舉候選人無黨籍比例偏高， 其中幾乎每一個代表會都有黑道背景人士，成為黑道漂白的管道，而且代表會主席黑道比例不少，造成地方發展的阻力。優秀而熱心地方公共事務的人才，幾乎很難出頭，而且也多數不願意淌入地方選舉的渾水，造成「地方公共事務，劣幣驅逐良幣」。

而且政黨候選人一旦當選往往與政黨脫勾，變成個人的行為，政黨也不易影響他。政黨及當選人往往祇關心選舉，而不關心地方公共事務。政黨不關心地方公共事務，祇與地方有力人士結合，這也是民進黨在部份鄉村地區長期被地方山頭把持的原因。

我認為要徹底解決黑金的方法，就是地方區及鄉鎮市級選舉制度，改採取「全政黨比例代表制」。

何謂「全政黨比例代表制」呢？就是：

(1) 各政黨提「政黨候選人名單」；

(2) 投政黨，而不投政黨提名候選人個人；

(3) 再依各政黨得票比率分配席次；

(4) 而多數黨領銜提名的第一排名者，即為區長、鄉鎮市長之當選人；

(5) 至於非政黨的獨立個人參選人，亦可參選，視為個人政黨計算其得票率，以決定其是否當選；

(6) 如各政黨得票均未過半，則採結盟過半的多數黨的第一排名者為區長。

3、全政黨比例代表制，為何可杜絕黑金？

「全政黨提名名單」的方式，可以督促各政黨不提名黑道人士；而票投政黨，而不投個別政黨候選人，可以避免個別候選人買票；而政黨直接買票的機率非常低，如此應可杜絕黑金！而以各政黨提名名單排序第一名為鄉鎮市長當然人選，正可以督促政黨關心地方公共事務！提出政策與牛肉！

七、區的規模是否適度整併？       

台灣在 2009 年五都升格直轄市有 319 鄉鎮巿，這是民國 38 年延續至今已約 65 年，如往前推就是當時在日據時期是市、町、村，町、村延續至今約百年未 變。當時是走路的時代，祇有少部份騎踏車；而如今是汽車機車的年代，過去到鄉公所也許要一、二小時的路程，但如今可能 10 分鐘就到。除了交通進步以外，通 訊也方便很多，而且過去識字率偏低，如今已少有不識字者。所以台灣的鄉鎮市的規模，實在有必要因應時代的進步朝向「依生活圈的範圍作適度調整」。日本戰後 市、町、村經過多次整併，如今數目僅約過去的三分之一。

（一）五都升格對區整併提供歷史機會：

但台灣各縣的鄉鎮市規模要整併，在政治上確實有很大的衝擊，而且每二年一次選舉，對選舉會有影響。 而台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣四個縣在2010年合併升格為直轄市，並停止自治選舉，而且內政部原來就要求原鄉鎮市升格為區，必須要作適度之整併，確實對原縣的區的整併提供了歷史的機會。如區再續行「區地方自治」，則將具有相當的誘因及發展機會。

（二）如果以原台南縣 31 個鄉鎮市變成 31 區為例，整併後初步可建議整併為：

1、溪北地區：

(1)新營區：新營市、鹽水鎮、柳營鄉、白河鎮、東山鄉、後壁鄉。

(2)曾文區：麻豆鎮、官田鄉、下營鄉、六甲鄉。

(3)北門區：佳里鎮、西港鄉、七股鄉、學甲鎮、將軍鄉、北門鄉。

2、溪南地區：

(4)新豐區：仁德鄉、歸仁鄉、關廟鄉、龍崎鄉。

(5)新化區：新化鎮、山上鄉、大內鄉、左鎮鄉、玉井鄉、南化鄉、楠西鄉。

(6)永康區：永康市。

(7)南科區：新市鄉、善化鎮、安定鄉。  

3、如果每一區選出 11 席區議員 ，其中多數黨領銜排名的區議員為區長兼區議會主席 ，則在人員精簡上也達到一定的效果，而又能落實地方自治的精神，而且整併的規模達到一定的經濟效益，將來在財政上也較具一定規模可推動地方的發展。

（三）其它原台北縣、台中縣、高雄縣、及桃園縣都可比照此一整併的模式，將規模適度擴大，並依政黨比例代表制內閣制的方式來落實地方自治。

八、考慮台北市區、原台中市區、原高雄市區、原台南市區，過去在省轄市時代即是派出機關，並無自治團體的地位，暫不考慮地方自治選舉。

祇針對原縣的鄉鎮市為 65 年歷史的地方自治團體，考慮直轄市對原縣鄉鎮市改為區，本即有進行整併擴大規模的既定計劃，並藉此重新賦予地方自治團體的地位，再舉辦地方自治選舉。

二年時間巳經過了，該是行政院好好檢討此問題的時候，尤其當時承諾的內政部長江宜樺如今已高升為行政院長，他更應有此責任好好檢討。本文從日本的比較地方 體制來映照檢討台灣五都升格的草率，台灣已經在開民主的倒車了！如何利用此次檢討，一方面重新落實地方自治的民主精神，也一併檢討精簡地方組織，整併擴大區的規模，並以全政黨比例代表制的選舉制度，來杜絕基層黑金的把持，並落實政黨關心地方公共事務的責任。

※本文反映作者意見，不代表新境界文教基金會立場。