[年金改革系列之十四] 社會團結模式的年金改革制度設計
建構社會團結模式的年金制度改革系列之十四
社會團結模式的年金改革制度設計
新境界文教基金會 2013.1.30
一、先逐步延長年金請領年齡到 65 歲，再適度延後
2008 年修正勞工保險條例已將勞工請領老年給付年齡延後，自中華民國 97 年 7 月 17 日修正之條文施行之日起，第 10 年提高 1 歲，其後每 2 年提高 1 歲，以提高至 65 歲為限。（第 58 條）亦即，勞工請領年金的年齡從原先男性 60 歲、女性 55 歲，將逐步延長到 65 歲，至 2027 年，所有勞工請領年金年齡為 65 歲。到那時候，我國的老人人口比率將達總人口的 21.6%，與那時候的法國、瑞典、荷蘭、瑞士、奧地利、西班牙等國相彷彿。但是，這樣的老人人口比，比當前（2012 年）的日本低些，接近德國、瑞典、瑞士、義大利等國家水準。而現在的美國、德國、瑞典都已將退休年齡延後到 67 歲了，我們還在追趕 65 歲的退休年齡。因此，我國勞工退休年齡必須在延後到 65 歲的半路上，即考慮將請領年金年齡再適度延後。否則，無法抵擋人口老化帶來的年金財務壓力。
為配合請領全額年金的年齡將逐步延後，設計早退年金或減額年金與展延年金各 7 年（目前勞工保險條例規定為 5 年），以適應不同職業特性、身體條件、個人生涯規劃的受僱者的需求。減額年金依提前退休年數比例遞減年金額度；展延年金僅保證延後退休與請領年金權，但不再等比例增額發給年金，以免一窩蜂地延後退休而阻礙人力新陳代謝。
而軍公教人員請領養老年金年齡更迫切須要延後。第一階段以先趕上勞工的退休年齡延到65歲為首要目標；接著，與勞工同步延再適度延後。其作法可採於 2017 年先一致延後到 60 歲。以後，再每 2 年延後 1 年，亦即 2018-19 年為 61 歲、2020-21 年為 62 歲、2022-23 年為 63 歲、2024-25 年為 64 歲、2026-27 年為 65 歲才能請領全額年金。屆時，與勞工退休年齡同是 65 歲。
因國民小學教師最後一屆五年制專科生於 1970-71 年出生，1986 年進入師專，1991 年畢業，進入國小服務，服務到 2027 年時年齡 57-58，年資 36 年，卻未達請領全額年金的年齡。至於，改制為學院後的國小師資，1969 年出生，1987 年進入師範學院就讀，最快 1991 年進入國小服務，到 2027 年時，年資是 36 年，年齡也才 58 歲，也尚未達法定請領全額年金的年齡。國高中（職）師資以大學（或學院）畢業為主，情形與國小學院師資類似。因此，宜讓國民中小學與高中（職）教師同樣擁有 7 年的減額年金期限，較符合其學制轉銜與職業特性，與勞工一併調整減額年金規定為 7 年，減少紛爭。
至於，職業軍人因工作性質特殊，其退除役年齡較一般勞工早，其請領年金的年齡也可考慮提前。但仍不宜過早。其自退除役年齡到請領年金年齡間的中空期，除以轉業輔導機制作為經濟安全保障之外；倘若未能轉銜就業者，可考慮提供一定額度的部分年金（partial pension）給付，或設計部分年金預借的制度，以安頓其家庭生活。一旦就業轉銜成功，則回復正常請領年金年齡。
此外，也可再仿效工業先進國家經驗，針對部分特殊就業人力給與提前請領若干年的優惠，例如：礦工、芭蕾舞者、警員、飛行員、職業運動員、安全護衛（保鏢）、幼兒教保人員等，其職業生涯歷程往往較一般受僱者短。
二、檢討各職業別社會保險保費分擔比例
各職業別的社會保險受僱者與雇主的保險費分擔（或提撥金）應趨於一致。檢視各國經驗，社會安全制度愈是健全的國家，雙方的分擔比例不是對等，就是雇主些微高於受僱者。目前我國各類社會保險保險費率難以調漲，導致基金財務失衡、勞工薪資停滯，一部分原因來自不合理的保險費分擔制度。勞工的雇主可將過高的保費分擔比例轉嫁給勞工，壓低薪資。而政府又承擔過多的保費（或提撥金）分擔與補助，造成政府財政赤字嚴重。應檢討調整各類年金保險的保險費分擔比例調整到合理的水準。至於，自僱者與無一定雇主勞工宜分開訂定保費分擔比例，以吻合其就業身分屬性。政府不宜對所得較高者補助過多保費，反而應該將補助保費部分移作照顧各類保險中所得較低國民的基本保障之用。如此，更具有所得重分配的社會團結意涵。
三、制度改革應明訂選擇年金給付的最後期限
為了讓社會保險財務得以健全發展，在制度改革的同時，應立法明訂實施新制的實施起始日期，並給予被保險人一定期限的彈性選擇一次給付，或年金制的過渡期間。但是，規定被保險人必須於該訂期限內完成制度選擇一次給付，或年金給付。目前勞保只要是 2008 年 7 月 17 日前曾經有加入者，都可有一次給付與年金給付兩種退休選項，而且可在提出退休申請時才做出決定的給付方式。如此一來，讓勞保基金的財務變得無法預測與充滿不確定性。因此，應該立法要求被保險人於退休期限一定時日前，及早決定領取給付方式，以穩定保險或退休金財務規劃。此外，勞退新制所累積的個人帳戶，於 60 歲年資滿 15 年，得請領「月退休金」，也就是帳戶總額除以當期平均餘命之月數，按月分期給付。但其規定並不明確，應修法改成「應」領取月退休金。依此類推，軍公教退休與軍公教人員保險年金化後的制度設計亦均應如此。
四、老年給付均應規定保留年資權利
目前軍公教的退休金，不管是保險還是退休，都沒有「保留年資」的規定。也就是說，軍公教人員必須在退休當天仍然為軍公教身分始能申請退休金，使得軍公教人員不敢離職，除非離職後，於退休前再回任公職，否則過去的軍公教任職年資將消失。我國的相關社會保險只有 2005 年的勞退新制與 2009 年實施的勞保年金有保留年資的規定，軍公教退撫或保險宜應比照，讓軍公教人員可以離職轉任民間企業工作後，於 65 歲再開始請領相關月退休金。然而，目前勞保僅有年金給付有保留年資的規定，一次給付則無。導致中高齡失業者必須想辦法加入職業工會或寄保身分在某企業中全額負擔保費，造成勞工沉重負擔；也有勞工忽略年輕時的勞保年資，後因家庭因素未再就業，而未再加入勞保，導致之前的投保年資喪失。因此，保留年資的規定，也應該適用於老年一次給付，以保障勞工權益。至於，如何累計公私部門的年金請領年資與各基金分攤年金給付比例，可廣泛尋求各業別間的共識。
五、將保險財務自動調整機制入法
在維持隨收隨付制的社會保險的同時，仿效瑞典名目確定提撥制（NDC）的財務自動調整機制納入各種職業別的社會保險法中，隨人口老化、經濟景氣波動，自動調整收支平衡升降保險費率與給付水準。
六、提升基金投資效率
各類社會保險與退休制度基金應提高基金的投資效益，且資訊應公開透明化，基金的操作應讓利害關係人（受僱者與雇主）有更多參與選擇投資經營的機會。基金管理單位應提供充分的資訊，以利利害關係人選擇。
此外，為提升基金投資效益，各類社會保險與退休基金組織可考慮適度整併，並聘請投資理財專業人員，以及設置績效獎金制度等，俾利提升投資績效。
