[年金改革系列之九] 十八趴優惠存款為何必須改革
建構社會團結模式的年金制度改革系列之九
十八趴優惠存款為何必須改革
新境界文教基金會 2013.1.14
軍公教人員的退休給付所得替代率超高，甚至超過 100%。一部分原因來自於 1958 年國防部與財政部會銜發布「陸海空軍退伍除役官兵優惠儲蓄存款辦法」的行政命令，退伍軍人可將退伍金存放於臺灣銀行領取 18%優惠存款。1960 年公務人員、1965 年教育人員分別比照辦理，亦可將退休金存放臺灣銀行領取 18%優惠存款。1974 年銓敘部再以行政命令發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，又將公務人員保險養老給付納入 18%優惠存款。1975 發佈的「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」，也讓教育人員比照辦理。於是，18%優惠存款不但墊高了軍公教退休人員的所得替代率，也造成國庫財政負擔日益沈重。
1995 年軍公教人員退撫新制實施後，加入軍公教行列者，其年資不再適用 18%優惠存款利率。但是，先前的年資仍適用 18%優惠存款利息補貼，直到死亡為止。這代表政府負擔 18%優惠存款利息的壓力並未立即減輕，其實真正的負擔才逐步加重中。18%優惠存款利息負擔逐步加重的原因有二：一是由於市場利率逐步降低，政府補助軍公教人員18%優惠存款利率的利息差額也逐年增加。例如，一般銀行定存利率，1982 年是9.16%，逐年降低到 1988 年的 3.79%。之後，才又上揚到 1991 年的 7.13%。此後，一路下滑，2012 年定存年利率只剩 1.38%，政府仍然必須補貼到 18%的優惠利息。因此，政府負擔的利息金額逐年升高，1995 年為新臺幣 188 億元、2001 年為 396 億元、2002 年為 485 億元、2003 年為 560 億元、2008 年為 768 億元、2011 年為 801 億元。政府承擔 18%優惠存款利息支出越來越多，並非越來越少。
二是符合 18%優惠存款年資的大多數人員，還沒達到退休年齡，這些在 1995 年以前任職的軍公教人員，到2012年止，年資最短者才 17 年，距離退休年齡還一段時日。俟其陸續退休後，開始加入領取 18%優惠存款利息的金額將越來越大，預估在 2015 年將達到支出的高峰，政府年支出將達 1400 億元，之後才會逐漸減少。直到最後一位 1995 年以前任職的軍公教人員死亡為止，以預期壽命來看，應該會到 2054 年左右【1994 年（25 歲任職）＋40 年（65 歲退休）＋20 年(預期退休後領取年齡)＝2054 年】。目前正在受惠 18%優惠存款利息的軍公教人員約為 41 萬人，其中軍人約 19 萬人、教師約 15 餘萬人、公務員約 6 萬餘人。現仍任職，而具有領取資格的人員也有近 40 萬人。
由於中央政府與地方政府均須分擔軍公教 18%優惠存款利息，至 2010 年底，共有 17 個縣市政府積欠優存利息差額代墊款，且債務正逐年增加。2010 年度積欠達到 93.33 億元，而之前的 2007 年至 2009 年，3 年各積欠不超過 50 億元，然截至 2012 年 9 月止，地方政府共積欠達 315 億元。由於長期負債累累的各地方政府還須負擔地方公務機關的退休公務員，以及國中、國小退休教師的優惠存款利息補貼支出，其金額極為龐大，須以舉債方式編列預算，造成地方政府龐大的財政負擔，因而排擠地方軟硬體的建設與維持經費，乃至於達到舉債上限而編不出預算。
如圖 4 所示，1995 年的嚴重錯誤在於既未設退休總所得上限，又將部分軍公教人員年資與基數計算過高。 2006~2010 年公教人員優惠利率存款 18%改革仍未能一舉解決長期以來 18%優惠存款利息負擔的不合理現象。1995 年以前舊制時期，公保養老金一次給付年資計算基數，第 5 年起至第 10 年每年 1 個基數，第11年起到 15 年，每年 2 個基數，第16年起至20年每年3個基數，最多 36 基數（圖 4 中下條曲線）。但新制實施後，年資短基數反而多，5 年已是 16 個基數，第 10 年已有 26 基數。第 15 年基數已達 31 個（如圖 4 中的上一條曲線）。使得年資基數被墊高，一次退休金就可增加很多，存入 18%優惠利率後，再加上退休制度的年金，軍公教人員的所得替代率，如前所述可能超過 90%，甚至是 100%。
