[年金改革系列之八] 我國年金所得替代率為何會超高？

2013-01-11

建構社會團結模式的年金制度改革系列之八

我國年金所得替代率為何會超高？

新境界文教基金會 2013.1.11

年金給付所得替代率 [註 1] 的計算公式主要依據薪資計算基準與每一年資的年金給付率。我國尚有額外的優惠給付，亦即18%優惠利息存款。

薪資計算如果以受僱者最後一年，或最後幾年薪資作為計算基準，有利於薪資隨年資成長者，例如：公務員、教育人員、軍人；不利於薪資曲線呈拋物線者，例如：技術工人、體力勞動者。薪資基準如果被高估，會拉高被保險人的所得替代率，但不利於年金的財務健全與世代正義。反之，若薪資基準被低估，對被保險人的所得替代率不利，但對年金財務健全有利。既然保險費扣繳是以當月（或當年）薪資計繳，退休年金給付的薪資計算基準也應以終身繳費年資的平均薪資作為計算基準才合理。所推算出來的所得替代率也才合乎既保障老年經濟安全，又免於保險財務赤字的風險分攤與財務健全原則。

早期瑞典附加年金是以工作年資 30 年中最高的 15 年平均為薪資計算基準。1994 年改革為名目上的確定提撥制（NDC）的所得相關年金制將終身投保薪資計入平均。美國的退休年金計算則是以受僱者的基本保險基數（primary insurance amount, PIA）為基準，採終身最高薪資 35 年的平均。年資不足 35 年者的部分，其不足年數薪資以零元計算，仍然除以 35 年計算平均薪資。都是為了吻合繳多少保險費，領多少年金給付的權利義務衡平原則。

老年給付所得替代率愈高，須繳交的保險費也相對提高，會使受僱者當前可支配所得下降，不利消費水準與生活品質，也會造成雇主的財政負擔沈重。反之，所得替代率偏低，則會使未來生活水準預期下降過多，也會影響老人的消費能力。因此，所得替代率通常會設定在 6 成左右，是假設老人（或退休後）的生活費用會相對低於工作期間，例如；無須負擔托兒、子女教育、交通通勤、治裝等費用；再加上其它各種福利、優惠或減免，使生活費用相對降低。又投保薪資（或薪俸）較低的群體，所得替代率會設計較高，投保薪資（或薪俸）較高的群體，其所得替代率會設計較低，避免低薪退休者生活艱苦，高薪退休者生活奢華。其機制是投保薪資上限的規定，例如，目前我國勞工保險的投保薪資上限是 43,900 元。公教人員的俸額最高簡任 14職等是 53,075 元，加上專業加給 40,630 元，總計 93,705 元。

我國勞工保險的給付水準是以最高 60 個月平均投保薪資計算，年資給付率為 1.55%，使給付水準偏高。軍公教人員的薪資計算標準則是以在職同等級人員之本（年功）俸加一倍為基數內涵；年資給付率則是每任職一年，照基數內涵 2%給與，最高 35 年，給與 70%為限。這兩項規定已使軍公教人員的所得替代率偏高，再加上 18%優惠利息存款，創造出我國軍公教人員年金超高的所得替代率。

我國勞工保險自從 2008 年修正給付年金化之後，給付水準調高，預期 35 年年資的勞工所得替代率為 54.25%。計算公式如下：例如某一勞工最高 60 個月平均投保薪資為 32,000 元X 35 年（加保年資）X1.55%（年資給付率）= 17,360 元（每月年金），占其投保薪資 32,000 元的 54.25%。若再加上勞工退休新制提撥 6%，所得替代率總計可能超過 70%。但是，必須提醒的是，勞工退休新制提撥率為不得低於每月工資的 6%，並非依勞保年金給付的最高 60 個月投保薪資計算；且其假設是每年薪資成長率 1%，投資報酬率 4%。事實上，薪資成長率不必然以每年1%調高，且投資報酬率也難達到 4%水準。故其所得替代率不可能達到 24.7%的預期水準。此外，勞工保險與勞退新制都有薪資分級上限。亦即，超過薪資分級表上限，就只能以上限薪資計算年金給付。所以，整體平均所得替代率會再下降。薪資愈高者，所得替代率愈低。

關於軍公教退休人員的所得替代率。假設軍公教人員一次養老給付全額皆可存18%。依退休時所支薪俸分 4 類，試算 1995～2024 年間，各年退休者的月退休所得與所得替代率（重新採用精確算法，不是銓敘部用的不合理算法），設算4類公務人員，5等年功俸（早期縣市政府多數委任退休者）、7 等年功（近幾年科員退休者）、9 等年功（科長退休者，高中以下教師）、12 等年功（中央政府高階主管，大學教師）如下：

（一）具 30 年新舊制年資（表 12）

1. 4類人員，1995 年退休者分別介於 4.2～6.5 萬元，2012年退休者介於 6.2～9.5 萬元（約為最高峰），此後逐年下降，估計 2024 年退休者介於 4.7～7.2萬元（降幅受是否調薪影響）。

2. 所得替代率在 1990-2020 間都超過 90%，並有 13 年超過 100%。

3. 2017 後下降會更快的主因是，可存 18%的養老給付月數變少（但仍自行擁有未回存部分的現金）

（二）具 25 年新舊制年資（表 13）

1. 4 類人員，1995 年退休者分別介於 4.0～6.2 萬元，2005 年退休者介於 5.5～8.4 萬元（約為最高峰），此後逐年下降，估計 2019 年退休者介於 3.9～5.9 萬元（降幅受是否調薪影響）。

2. 所得替代率在 2009 前多數超過 90%，此後開始快速下降，預估 2019 年降至 64%。

銓敘部的計算公式不合理的地方在於，民國 100 年 2 月 1 日生效的退休公教人員公保養老給付優惠存款計算公式如下：

退休所得＋公保養老給付優存每月利息÷在職所得≦所得替代率。

亦即，公保養老給付優存每月利息＝在職所得X所得替代率-退休所得。

換算回來，公保養老給付辦理優存之本金＝公保養老給付優存每月利息X12（月）÷18%（優存利率）。

計算公式得出的數據，關鍵在於以下幾個數據：

1. 所得替代率上下限

依公式一計算者年資 25 年以下者所得替代率為 75%，每增加 1 年加計 2%，至最高 35 年，以 95%計。教育人員年資滿 35 年，每增加 1 年，加計 0.5%，最高至 40 年，97.5%。依公式二計算者，年資 15 年者，以 70%計，每增加 1 年加計 1%，至最高 35 年，以 90%計。教育人員年資滿 35 年，每增加 1 年，加計0.25%，最高至 40 年，91.25%。這就是銓敘部聲稱的降低所得替代率幅度到 70-95%，從此讓軍公教退休人員的退休金所得替代率不再有超過 100%的說辭。事實並非如此。

2. 在職所得

在職所得計算有兩個公式：

公式一：指退休時之本俸X2（倍）X所得替代率。

公式二：退休時之本（年功）俸（薪）＋公務人員專業加給加權平均或教師之學術研究費＋主管加給＋年終工作獎金(年終慰問金)之 1/12。

以公式一為例計算，舉例說明如下：

1. 簡任 13 職等、俸額 800 最高者，本（年功）俸是 53,075 元，本俸 2 倍是 106,150 元，比其真實薪資的本俸（53,075 元）+專業加給（37,840 元）＝90,915 元，高出甚多。如果有擔任主管者再加上主管加給 29,370 元，才是 120,285 元。

2. 薦任 9 職等、俸額 710 最高者，本（年功）俸是 47,080 元，本俸2倍是 94,160 元。比其真實薪資的本俸（47,080 元）+專業加給（25,770 元）＝72,850 元，高出甚多。如果有擔任主管者再加上主管加給 8,700 元，才是 81,550 元。也還是高出 12,610 元。

3. 委任 7 職等、俸額 590 最高者，本（年功）俸是 39,090 元，本俸2倍是 78,180 元。比其真實薪資的本俸（39,090 元）+專業加給（21,710 元）＝60,800 元，高出甚多。如果有擔任主管者再加上主管加給 5,140 元，才是 65,940 元。也還高出 12,240 元。事實上，7 職等退休者甚少機會擔任主管，一般股長缺是 8 職等。

4. 委任 5 職等、俸額 520 最高者，本（年功）俸是 34,430 元，本俸 2 倍是 68,860 元。比其真實薪資的本俸（34,430 元）+專業加給（18,910 元）＝53,340 元，高出甚多。如果有擔任主管者再加上主管加給 3,740 元，才是57,080元。也還高出 11,780 元。事實上，5 職等年功俸者更不可能擔任主管。

從以上數據來看，本（年功）俸 2 倍計算所得替代率對高職等又有主管職的退休者較不利，亦即低估其退休前薪資。但是，對 11 職等年功俸高者與 10 職等以下人員，不論有無擔任主管者均高估其薪資，對其計算退休金有利。亦即大部分軍公教人員的在職所得均被高估，以致，表面上銓敘部的公式拉低了所得替代率，事實不然。這也是為何我們反對繼續以本俸 2 倍計算所得替代率的原因。

至於公式二，同樣舉例說明：

1. 簡任 13 職等、俸額 800 最高者，本（年功）俸是 53,075 元+加權平均或教師之學術研究費 38,930 元+主管加給採計 6,000 元+年終工作獎金 11,364 元（1/12）＝109,369 元。比實質薪資 90,915 元，高出許多。

2. 薦任 9 職等、俸額 710 最高者，本（年功）俸是 47,080 元+加權平均或教師之學術研究費 27,310 元+主管加給採計 4,000 元+年終工作獎金 9,106 元（1/12）＝87,496元。比實質薪資 72,850 元，也高出許多。

3. 委任 7 職等、俸額 590 最高者，本（年功）俸是 39,090 元+加權平均或教師之學術研究費 23,520 元+主管加給採計 3,000 元+年終工作獎金 7,600 元（1/12）＝73,210元。比實質薪資 60,800 元，也高出許多。

4. 委任 5 職等、俸額 520 最高者，本（年功）俸是 34,430 元+加權平均或教師之學術研究費 19,670 元+主管加給採計 2,000 元+年終工作獎金 6,667 元（1/12）＝ 62,767 元。比實質薪資 53,340 元，也高出許多。

以上算式中的年終工作獎金與實質薪資均未納入主管加給，發現公式二也是高估在職所得許多。而只要將在職所得（分母）放大，就會壓低所得替代率，提高退休所得與公保養老給付優存每月利息。即使規定所得替代率為 70-95%，實際上，相較於實質在職薪資，其實質所得替代率會更高，超過 100%也非罕見。

從圖 5 也可看出不同世代的公教人員所得替代率的差異。同是年資 35 年的公教人員，在未改革前有新年資 15 年、舊年資 20 年者，其所得替代率高達 130%以上。改革後，有 35 年新年資者，也就是年輕的公教人員，其所得替代率仍然高達 89%。沒有比只有舊年資時代的資深公教人員的所得替代率差。

OECD 國家的所得替代率，除了少數例外，很少有如我國軍公教人員這麼高的所得替代率。OECD 國家以毛所得來計算，平均所得替代率男性約 57.3%，女性較男性低約 2%（表 14）；若以淨所得來計算，所得替代率約 68.8%（表 15）。所得替代率超高的國家是希臘，平均高達毛所得的 95.7%，淨所得的 111.2%，是造成其政府財政破產的主要原因之一。相較而言，我國公務人員的所得替代率也明顯偏高，過度保障，其所帶來的社會相對剝奪感和政府財政負荷，是年金改革中最被關注的。