[年金改革系列之二] 我國年金制度發展的沿革

2013-01-03

建構社會團結模式的年金制度改革系列之二

我國年金制度發展的沿革

新境界文教基金會 2013.1.3

我國最早的退休金制度是 1943 年國民政府於南京時期頒布的「公務人員退休法」、1944 年制訂的「學校教職人員退休條例」。至於，社會保險則是從 1950 年 3 月起在臺灣開辦的勞工保險、1950 年 6 月起實施的軍人保險，以及 1958 年 9 月開辦的公務人員保險。至此，我國職業分立的退休金與社會保險制度確立。

軍人的退伍金制度則規範於 1959 年的「陸海空軍軍官服役條例」、「陸海空軍士官服役條例」。然而，前一年國防部與財政部已會銜發布「陸海空軍退伍除役官兵優惠儲蓄存款辦法」的行政命令，種下至今仍爭議不休與負擔沈重的退伍（休）金 18%優惠利息存款的前因。1960 年公務人員、1965 年教育人員分別比照辦理。1974 年，更進一步發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，將公務人員保險養老給付納入 18%優惠利息存款範圍。隔年，學校退休教職員比照辦理。另外，行政院從 1972 年起年年發布「軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」的行政命令，浮濫發放缺乏法源的軍公教人員年終工作獎金與退休人員年終慰問金。

為因應民進黨執政的高雄縣余陳月瑛縣長於 1988 年自辦農民健康保險的壓力，「農民健康保險條例」於 1989 年 7 月 1 日實施，涵蓋生育、醫療、殘廢給付及喪葬津貼等給付。復為因應「全民健康保險法」於 1995 年 3 月 1 日實施後，「農民健康保險條例」中有關醫療給付部分已劃歸全民健康保險，唯並未包含老年與遺屬給付。

又為回應 1992 年起，民進黨大力推動的老人年金制度，立法院於 1995 年 5 月 19 日通過「老年農民福利津貼暫行條例」6 條，該年 5 月 31 日公佈施行，據以發放老年農民福利津貼，發放對象為年滿 65 歲且參加農民健康保險年資合計 6 個月以上之農民，每人每月 3000 元，領到死亡之當月止。且在 2004 年、2006 年、2008年、2012 年分別加碼 1000 元，到目前的 7000 元。

1980 年 10 月施行「私立學校教職員保險條例」，將私立學校教職員納入社會保險，可領取養老給付。由於政府財政負荷過重，1995 年修正「公務人員退休法」將退休金由過去的恩給制改為儲金制。1999 年將公務人員保險改為公教人員保險，納入公私立學校教職人員。1999 年開辦勞工保險的失業給付，2002 年分立為「就業保險法」。

2002 年 5 月 22 日立法院三讀通過「敬老福利津貼暫行條例」，追溯至 2002 年 1 月起，除第 3 條規定排除之外的 65 歲以上老人及 55 歲以上之原住民，每人每月可領取 3000 元敬老福利津貼。至此，我國大部分老人都能領到最起碼的老年給付。只是，公教人員、勞工等保險中的老年（養老）給付仍為一次給付。

2005 年實施勞工退休金新制，讓 1984 年「勞動基準法」有規範但大部分雇主未依法提撥的勞工退休金，改為強制提撥的個人儲蓄帳退休金。從此，我國的職業別退休金制度更行確立，且都是確定提撥制。

立法院於 2007 年 7 月 20 日通過民進黨執政時期推動的「國民年金法」，不但將「敬老福利津貼暫行條例」落日，也將「老年農民福利津貼暫行條例」關門。達成我國全體國民均納入社會保險老年給付的目標；也豎立了我國老年經濟安全保障年金化的里程碑。遺憾的是，2008 年馬總統為實現加碼老農津貼的競選政見，做出「農保與國民年金脫鉤」的政策大轉彎。立法院於 2008 年 7 月 18 日三讀通過「國民年金法部分條文修正案」，確定老農津貼與國民年金脫鉤。至今，殘留下只有老年農民領取津貼，其他國民都加入社會保險，領取老年年金給付或一次金給付的缺憾。

2008 年再通過民進黨執政時期草擬的「勞工保險條例」修正案，將勞工保險老年、失能、遺屬給付年金化。2009 年通過「實施學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例」，讓私立學校教職員的退休、撫卹、離職及資遣權益得以保障。2010 年公務人員退休法修正，將 18%優惠存款法制化。然而，並未解決 18%優惠利息存款的不合理現象。2011 年起，尚未年金化的公教人員保險也進入年金化的修法過程。

然而，由於缺乏整體規劃，我國的退休金制度與社會保險就成為兩套平行發展的體系，且是依職業身分不同而有異，衍生諸多問題待改革。

表 1：我國社會保險與退休金制度立法沿革

年度	社會保險與退休金相關法規	政策背景
1943	公務人員退休法	國共內戰期間，為保障公務人員退休後的經濟安全。
1944	學校教職人員退休條例	國共內戰期間，為保障教育人員退休後的經濟安全。
1950	臺灣省勞工保險辦法	記取國共內戰的失敗教訓，承襲川北鹽工保險，穩定勞工生活，厚植反攻大陸力量。
1951	臺灣省職業工人保險辦法	擴大勞工保險範圍及於職業工人。
1953	臺灣省漁民保險辦法	擴大勞工保險範圍及於漁民。
1953	陸海空軍人保險條例	記取國共內戰的失敗教訓，穩定軍心，厚植反攻大陸力量。
1958	勞工保險條例	整合各種勞工相關保險。
1958	公務人員保險法	記取國共內戰的失敗教訓實現 1946 年「公務人員保險法（草案）」，穩定公務員生活，厚植反攻大陸力量。
1958	陸海空軍退伍除役官兵優惠儲蓄存款辦法（行政命令）	退伍軍人可將退伍金存放臺灣銀行領取 18%優惠存款。
1959	陸海空軍軍官服役條例、陸海空軍士官服役條例	規範軍人退伍除役及給與（1999 年廢止）。
1960	退休公務人員退休金優惠存款辦法（行政命令）	比照軍人 18%優惠存款。
1964	陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法	退伍軍人退伍金 18%優惠存款法制化。
1965	退休公務人員保險辦法	擴大照顧退休公務人員。
1965	學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法（行政命令）	比照公務人員 18%優惠存款。
1970	軍人保險條例	陸海空軍人保險條例更名。
1971	中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點	國民黨各地方黨部、民眾服務社、知青黨部、臺灣省青年服務團等部門專職黨工於退休時凡服務於公務機關之年資，亦併同計算。
1972	軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項（行政命令）	缺乏法源濫發軍公教人員年終工作獎金與退休人員年終慰問金。
1973	銓敘部 62 年 6 月 7 日及 62 年 8 月 20 日相關函釋辦理	擴大採認「中國青年反共救國團」、「中國大陸災胞救濟總會」人員退休年資。
1974	退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（行政命令）	公務人員保險養老給付納入 18%優惠存款。
1975	學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（行政命令）	學校退休教職員公保養老給付納入 18%優惠存款。
1980	私立學校教職員保險條例	擴大社會保險範圍及於私校教職員。
1982	公務人員眷屬保險條例	擴大照顧公務人員眷屬。
1984	私立學校退休教職員保險辦法	擴大照顧退休教職員。
1984	勞動基準法	納入勞工退休金之給與。
1985	退休公務人員及其眷屬疾病保險條例	擴大照顧退休公務人員之眷屬。
1985	私立學校退休教職員及其配偶疾病保險辦法	擴大照顧私校退休教職員之眷屬。
1987	考試院第 7 屆第 153 次院會決議廢止；考試院第 7 屆第 185 次會議決議。	此後國民黨黨工不再比照公務人員退休。不溯既往之原則暨基於保障既得權益，以往已退休處分確定者不予撤銷。
1989	農民健康保險條例	因應民進黨執政縣市倡議農民健康保險的壓力。
1995	老年農民福利津貼暫行條例	年滿 65 歲且參加農民健康保險年資合計 6 個月以上之農民，每人每月 3000 元，領到死亡之當月止。
1995	陸海空軍軍官士官服役條例	將退伍金或退休俸由恩給制改為儲金制。
1995	公務人員退休法修正	將退休金由恩給制改為儲金制。
1995	學校教職員退休條例	將退休金由恩給制改為儲金制。
1999	公教人員保險法	整合公務人員與教育人員保險。
2002	敬老福利津貼暫行條例	65 歲以上老人及 55 歲以上之原住民，每人每月可領取 3000 元敬老福利津貼。
2004	政務人員退職撫卹條例	保障政務人員退職與撫卹權益。
2005	勞工退休金條例	因應勞動基準法的退休金提撥制度無法真正保障勞工退休經濟安全；以及回應社會安全私有化的聲浪。
2006	考試院第10屆第180次會議決議	「中華民國民眾服務總社及其分社」、「中國青年反共救國團」、「中國大陸災胞救濟總會」、「世界反共聯盟中國分會」、「亞洲人民反共聯盟中國總會」、「三民主義大同盟」等社團之專職人員不再比照公務人員退休。以往已退休處分確定者不予撤銷。
2007	國民年金法	整合敬老福利生活津貼、老年農民福利津貼，民進黨倡議 15 年的老年年金實現。
2008	國民年金法修正	為實現馬英九總統選舉政見，將老農津貼與國民年金脫鉤，種下老農津貼的再次加碼。
2008	勞工保險條例修正	將勞工保險老年、失能、遺屬給付年金化。
2009	學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例	保障私立學校教職員的退休、撫卹、離職及資遣權益。
2010	公務人員退休法修正	18%優惠利率法制化、月退休金改為 85 制。