新境界文教基金會

「中國讓利」vs.「對等開放」── 服貿協議的問題根源與政策意涵

2014-04-21

「中國讓利」vs.「對等開放」──  服貿協議的問題根源與政策意涵

洪財隆(民進黨中國事務部主任)

北京跟台灣官方(以及以中經院為主的部分學者)都認定這個版本的服貿協議是中國讓利(純WTO技術觀點),但反對黨跟公民團體則認為雙方開放內容不對等,而且是台灣吃虧(兩岸政經現實觀點)。雖然觀點南轅北轍,兩邊其實都各有依據,問題出在目前兩岸的政經現況根本還不適合簽署服貿協議

四年前ECFA(兩岸經濟合作架構協議)洽簽前夕,當時中國對馬政府屢屢將ECFA與台灣對外洽簽FTA自由貿易協定)掛鉤這種講法,根據瞭解似乎是相當很不以為然,因為這等於提醒台灣人,台灣被FTA風潮邊緣化的罪魁禍首就是北京。不料,兩岸情勢幾年演變下來,到今年二月的「王張會」,國台辦主任張志軍卻已講出,兩岸當務之急是先完成兩岸服貿、貨貿及爭端解決協議的協商,再來探討區域整合的問題。至於台灣這邊,經濟部長張家祝甚至公開表示:「如果中國不同意,台灣難與其他國家簽訂FTA」。

為了在台灣內部促銷服貿協議,馬政府錯把宿命當務實,不惜自我否定(台灣)主體性,確實已到了不能再露骨的地步了。無論如何,馬政府以不可思議的急迫感,想要在立法院強行通過兩岸服貿協議是這次「318學運」的直接導火線。

探討服貿協議的角度很多,這裡僅就服務貿易與服務貿易協議的本質,以及針對幾個重大爭議點,略做分析與分享。

服務貿易與協議的特色

近來由於通訊科技(網際網路與通訊衛星等)進步,使得原本只是在地性質的服務業也逐漸可以從事跨境貿易以美國為例大概達三分之一。然而,即使科技進步神速,服務貿易主要仍需要倚賴跨國投資(設置商業據點)與人員移動(自然人入境與短期停留)才得以完成(delivery),這也是服務貿易談判遠比貨品貿易在政治上更加敏感的根本原因。

再者,服務業的產品範圍[i]與品質差異頗大,事先評估不易。就人為的貿易障礙而言,貨品貿易主要面臨「關稅與非關稅貿易障礙/反傾銷等政策」,服務貿易則是各國自己內部的法令管制(regulation)與競爭政策較為重要。這意味著,晚近貿易談判過程更需要透明化,才能贏得公眾支持。

此外,不同經濟社會的制度差異對服務貿易影響重大。

l   純從經濟面來看,法令鬆綁與競爭程度增加,對國家整體效益往往是正面提昇,但對個別企業則未必如此;

l   簽訂服貿協議隱含著雙方法規與制度的協調;

l   與法規與制度接近的國家簽訂服貿協議比較有利。

最後,有別於貨品貿易協議,多邊的服務貿易總協定(GATS其自由化成果相當有限,因為主要包括電信、金融等服務業,各國仍不願大幅自由化。GATS的自由化原理:standstill commitment and a ratchet mechanism”(透過只能前進的自由化承諾),除了減除差別待遇之外,也在要求起碼不要倒退。至於自由化的方式則為「正面表列」,近來區域貿易協定則多採自由化幅度較大的「負面表列」方式;兩岸服貿協議則仍採「正面表列」,嚴格來講,自由化幅度並不算大,之所以會引起重大爭議,主要是馬政府惡質的決策模式(黑箱作業),以及兩岸特殊情況所致,尤其是彼此的體制差異與社會(政治)不信任。

「中國讓利」vs.「對等開放」

贊成服貿協議的講法一定會提到,對台灣而言這是個好協議,因為中國開放給台灣80項,很多超WTO待遇(中國入會承諾),反觀台灣開放給中國只有64項,很多只是符合WTO待遇(台灣入會承諾),所以應是中國讓利。

但反對服貿協議(或反對這個版本)的人也總會反駁,無論是在跨境服務交易、經營與所有權限制,目前這個服貿協議的內容,台灣的開放幅度都比中國要來得大。這究竟是怎麼一回事?孰是孰非?

其實兩者皆對,前者形式對(純WTO技術觀點),後者則是實質對(兩岸政經現實觀點)。原因主要在於雙方「入會承諾」的水準並不一樣,台灣當初入會承諾的自由化幅度要比中國大。台灣是以已開發國家的標準開放服務業,中國則只達到開發中國家水準。台灣在GATS的多邊開放程度為58%,中國則大約37%。

此外,正反方的認知差距也跟台灣社會與經濟體制較為進步有關。例如印刷業,台灣因為民主化所以毫無限制,但在中國印刷毫無疑問乃屬於國安產業,當然必須層層管制。即使透過服貿形式上彼此開放,但實際上就是不對等。有趣的是,這次對這個版本的服貿協議,提出最多、最深刻批評的業界人士,很多都具有豐富的中國經商經驗。

服貿協議教國人恐慌其實還有另一個的特殊原因──壓縮式自由化」。兩岸雖然在20012002年先後加入WTO,但台灣由於國家安全疑慮與兩岸情況特殊,入會承諾並沒有完全讓中國一體適用(現實上也辦不到),就服務業的部分,甚至可說幾乎完全禁止。

這也讓服貿一簽,台灣對中國的開放幅度,相形之下的確很大。此外,雖然從2009年之後,陸續開放中資來台,但終究因為對人員移動仍有頗多限制(服務的完成主要還是要有人在場),所以效果並不大。如今透過服貿協議鬆綁各種限制的「綜效」,或到一定程度恐怕就會發生中資來台水洩不止的「瀑布效應」。

目前兩岸的現狀是,雙方政經體制存在差異,經濟規模懸殊,語言文化相近,但在政治上彼此卻充滿不信任,洽談主要是邊境上關稅減讓的貨品貿易協議已經有點勉強,更何況是涉及到資金與人員移動、具有高度滲透性的服貿協議。一邊無辜、一邊恐懼,可見現階段雙方根本不適合簽署服貿協議。兩岸應正常往來,特別是台灣應單方面考量各種承載能力後,逐步推進正常化,可能比較符合台灣的長遠利益。

服貿協議的政治經濟學

服貿爭議另外也有國內政治經濟(利益團體/財團 vs.中小企業)的問題。截至目前(後續還有貨貿協議)馬政府的盤算其實是透過服貿一方面來做兩岸經貿正常化(主要讓中國適用台灣對WTO的入會承諾),同時又可讓部分產業得到中國的市場(超越WTO入會承諾的待遇),看起來是穩賺不賠,雖然實際上多半是「看得到、吃不到」,主要理由則如上述。

問題是,就中國市場而言,目前台灣很多行業幾乎都可以去做生意(至少有WTO待遇),會有誘因又有能力去遊說政府,趕緊簽服貿協議的主要一定是包括金融業在內等大企業。相對地,台灣這邊開放的產業主要是比較沒有強大公協會的中小企業服務業,至於台灣強勢服務業如律師、會計師等專門技術行業,這些行業透過其遊說能力向馬政府強力遊說,因此此次協議並未開放。

從這個角度來看,只要不是全面性開放(目前也辦不到),服貿協議很容易就會淪為利益交換,而不是真正的自由貿易。如果再考慮到中國的國企、部委企、省企等中大型企業,以及跟這些國有企業關係緊密的民營大企業(很多都是上中下游的一條龍經營模式)可能大舉來台,公平競爭根本不存在,甚至有國家安全的疑慮。

這次服貿協議至少透露出一項訊息,亦即未來兩岸的雙向投資與人員移動,以及金融(甚至貨幣)等深層經濟整合議題的重要性勢必更加凸顯,如何妥善規範資本所衍生的政商關係,並且確保自由與民主等核心價值,都將是台灣無可迴避的挑戰。

政策意涵

如上分析,我們認為現階段兩岸並不適合簽署服貿協議,以下的處理原則即在試圖匡正此一錯誤,包括 

l   對等開放:積極面,要求對方增加開放內容;比如在跨境服務,以獨資、合資、合夥及設立分公司等沒有限制之形式的項目,數目至少應該相等;

l   公平競爭:因中方政經體制緣故,如果積極要求對等開放將難以達成,所以我方不予開放,例如引刷業;或者增訂國營企業專章,賦予資訊透明化義務,避免國家資本與權貴資本(或其結合)對台灣的傷害;

l   維護人民生計(紅線/排除) ;

l   確保國家安全(紅線/排除) 。



[i] 現代服務業涵蓋1.網絡產業network industries),例如電業、電信與天然瓦斯;2.中間服務業intermediate services),例如交通運輸、金融中介(如銀行)、配銷(批發與零售)、建築與商業服務;3. 最終需求服務業final demand services),例如教育、健康照護與醫療、娛樂、觀光旅遊與環境服務業。

 


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