居住正義：都市原住民族居住權與適足住房權
伊凡諾幹Iban Nokan
一、前言
⊙「居住權」與「適足住房權」的內涵：
‧ 居住權：(1)狹義居住權—狹義居住權為私權，是指居住權人對他人房屋以及其他附著物享有佔有、使用的權利。(2)廣義居住權—若居住權有時被定位為私權、公權、福利權，有時被定位為人權，甚或被定住為其他的權利，則屬廣義的居住權。〈中華民國憲法〉第10條規定，人民有居住及遷徙之自由，因此，居住權可視為人民的基本權利。
‧ 適足住房權：根據《經濟社會文化權利國際公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)之第4號與第7號《一般性意見》(General Comments)的解釋，所謂「適足住房權」(the right to adequate housing)是指任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利。
⊙「居住正義」的內容，可從居住權的公平正義與居住正義兩方面來說明：
‧ 公平正義：一是分配正義(Distributive justice)，著重在人群間適當分配好的事項如財富、權力、報酬、尊敬等。二是應報正義（Retributive justice），著重對惡行的適當回應。
‧ 居住正義：居住正義至少應該合乎居住公平與居住正義二個原則，即：(1)居住公平—在現代社會中，每一人不論其所得、身心機能、性別、年齡、家戶特性、族群文化如何，都應該獲得平等對待，而能住得有尊嚴；也就是說社會上不應有人無處棲身，或住在不合乎最低居住標準的住宅內。(2)居住正義—由於所得分配不均，因此，當所得較低的族羣獲得居住環境的改善之後，所得較高的族群，社會上才容許有「富人住豪宅」的存在。
（http://www.npf.org.tw/post/2/12237）
二、聯合國對於原住民族居住正義的關注
⊙聯合國居住權計畫方案(United Nations Housing Rights Programme)
創立於2002年4月，促成了解一般人權和特別情況的居住權。和人類安置委員會、人權委員會、UN-HABITAT以及人權高級專員辦公室一致結合，執行"牢固的土地保有權全球計畫"。
2004年5月完成第一個二年的執行週期。這個計畫已經建立一個提供居住權大量資料的網站，定名為"居住權法規"，它能復查國際的和國家的居住權法規和判決，它的三個支援的出版品名為：『居住權的國際機制』、『國家居住權法規』和『居住權選擇的判決專輯』，以及其他文件，計畫案網站便利於使用，且有最即時的新訊息可供利用，這個研究是具備國際水平，為居住權框架和法規改進的指引。
此一計畫另一重要的全球性活動是探討解決原住民和適當的居住權。行動反應來自原住民議題常設論壇，第一次探討全球原住民在城市和城市安置的議題和需要，在2004年底完成。
（http://www.law-culture.com/showNews.asp?id=15007）
⊙文件
〈原住民族人權和基本自由情況特別報告員關於大規模發展專案的影響的報告〉，E/CN.4/2003/90
⊙宣言
“原住民族有權擁有、使用、開發和控制因他們傳統上擁有或其他傳統上的佔有或使用而持有的，以及他們以其他方式獲得的土地、領土和資源。”（《聯合國原住民族權利宣言》第26條第二款，2007年9月13日）
⊙出版品和指南
‧ 『讓城市中的原住民族居有其所：關於原住民族的城市政策指南』（2008年）
‧ 『城市原住民族與移民：政策、方案和做法回顧』（2010年）
三、臺灣落實居住正義的努力
⊙兩人權公約 : 居住權應人人享有
臺灣在2009年正式批准《公民與政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights，簡稱ICCPR）及《經濟社會文化權利國際公約》並通過該兩公約施行法。在民間團體監督與催促下，終使政府在2012年完成兩公約國家人權報告，於2013年2月底舉行國內第一次的國家人權報告國際審查。審查會為期三天，於3月1日由國際審查委員提出「結論性觀察意見」（Concluding Observations），是近年來臺灣最重要的人權文件，將做為未來人權政策與法令修正之參考與依據。
在上述的兩公約國際審查會中，國際專家們基於獨立的人權關懷與專業，做出結論性意見第47點至第49點有關住屋權的建議要求，認為臺灣政府要停止強制驅逐住民，並提供合宜的替代住宅。專家的這份文書並非只是建議，根據兩公約施行法第6條，這份文件應該視為「人權報告制度」一環，具有一定法律地位。
（http://www.104learn.com.tw/cfdocs/edu/104coach/article_show.cfm?a=5156）
⊙「居住正義五法」的完成立法
〈不動產經紀業管理條例〉、〈平均地權條例〉、〈地政士法〉、〈土地徵收條例〉以及〈住宅法〉等「地政五法」或「居住正義五法」的通過，將逐漸為臺灣的「居住正義」做嚴格的把關與監督；惟居住正義並非僅考量人民的居住權，尚須進一步考量適足住房權。
其中，〈住宅法〉制定的目的在於「健全住宅市場，提升居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境」。該法第3條中定義社會住宅係指「由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用，並應提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅」。第4條明定本法所定具特殊情形或身分之第九項為「原住民」。而第33條更規定：「（第一項）直轄市、縣（市）主管機關或相關目的事業主管機關為營造住宅景觀及風貌，得補助或獎勵新建、增建、改建、修建或修繕具地方或民族特色之住宅。（第二項）前項補助或獎勵事項之辦法，由直轄市、縣（市）主管機關或相關中央目的事業主管機關定之」。
⊙規劃合宜住宅及社會住宅
‧ 合宜住宅係按「健全房屋市場方案」辦理，為房地出售，採限定承購資格，提供中低收入之無自有住宅家庭合宜價位之住宅，以達促進臺北都會區住宅供給與需求之均衡，舒緩房價上漲情形之政策目標。目前推動中之合宜住宅位於「機場捷運A7站合宜住宅案」及「新北市板橋浮洲榮民公司及周邊地區興建合宜住宅投資興建計畫案」。
‧ 社會住宅則是為協助部分無法透過租金補貼在市場上租到合適住宅之弱勢者，解決其居住問題，惟只租不售。將採高品質建築規劃設計，並為避免標籤化問題產生，將採適度分散、混居，並將由政府委託社會福利團體，或於一定規模以上之社會住宅引入社工員服務，協助照護、就業、生活輔導等，俾利弱勢者有機會融入社會，達到脫貧的終極目標。
按照行政院核定之「社會住宅短期實施方案」，推動包括萬華青年段、松山寶清段、三重大同南段、三重同安厝段及中和秀峰段等5處試辦基地之興辦，計1,661戶。將由中央補助土地價款約33億元，至於實際興辦及後續維護管理則由地方政府辦理。各基地混居比例、安置照顧對象、入住者資格條件、審核方式（評點）、租金額度及租賃期限等，由地方政府依據個案當地人口結構、基地特性、定位與社會需求訂定之。
「社會住宅中長期推動方案」業於2014年1月6日奉行政院核定在案，以勘選合適國宅用地興辦社會住宅，鼓勵閒置校園或公有閒置建築物改建社會住宅及納入各地方政府社會住宅推動計畫為主要內容，後續將儘速辦理相關事宜，以提供優質社會住宅，優先照顧弱勢者及青年居住需求。
(http://www.moi.gov.tw/chi/chi_ipmoi_note/ipmoi_note_detail.aspx?sn=74)
⊙原住民族住宅政策
‧ 「原住民族綜合發展基金信用保證」項下包括「經濟事業貸款信用保證」、「押標金及履約保證金信用保證」及「住宅貸款信用保證」。其中，「住宅貸款信用保證」係滿二十歲具完全行為能力之原住民個人，每戶（含本人、配偶及未成年子女）申請建購或修繕住宅貸款之信用保證以一人為限。(1)建購自用住宅：每戶保證額度上限，臺北市為新臺幣三百五十萬元，臺北市以外地區為新臺幣二百二十萬元，最高保證十成。(2)修繕住宅貸款：每戶貸款上限為新臺幣八十萬元，承辦金融機構得就核估借款人修繕住宅所需金額於不超過貸款上限移送本基金保證十成。若為政策性住宅貸款，悉依政府機關政策性住宅貸款相關規定辦理。
‧ 原民會依據行政院之「整體住宅政策」，暨內政部「整合住宅補貼資源實施方案」，自2007年度起不再辦理新增原住民優惠住宅貸款業務，本項業務移由內政部營建署統一依新制優惠方式辦理。至於「輔助原住民建購修繕住宅貸款」及「都市原住民中低收入戶租金補助」二項業務，2007年度起亦移由內政部營建署統籌辦理（亦即，由內政部營建署新訂相關租屋補助規定，統一辦理全國租屋補助業務；有關原住民部分，亦納入該署新制規定辦理，並排除僅都市原住民中低收入戶申辦之限制，倘需申辦，仍請逕洽所在地縣市政府業務單位辦理），2006年度以前舊貸戶部分仍由該會提供利息補貼。
‧原民會訂有「行政院原住民族委員會辦理中低收入戶原住民建購、修繕住宅補助要點」，因此，目前僅有符合前述要點規定之中低收入戶原住民，才得予建（購）住宅補助每戶新臺幣20萬元，修繕住宅補助最高額10萬元；倘需申請本項補助，請逕向戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所洽辦。
‧原民會為協助地方政府積極辦理都會區河濱原住民聚落安置問題，表示，倘地方政府已自行先籌措經費或編列預算，且已覓妥安置土地，並委託專業單位完成規劃設計，原民會將以酌予補助「部分公共設施經費」方式協助辦理；目前新北市政府為安置三鶯及溪洲聚落，於2013年10月間向原民會提報「三峽原住民族文化福利園區暨溪州阿美族生活文化園區之公共基礎設施補助計畫書」，原民會基於協助地方政府，已於11月1日核定同意補助共計7,640萬元整。
四、新北市社會住宅政策
（新北市議會第1屆第16次臨時會市長朱立倫專案報告，103年3月17日）
（一）社會住宅政策願景-「永續新北、安居城市」
（二）執行現況
1、政策補貼計畫
2、住者有屋計畫
（1）引進民間資源興辦社會住宅
3、居住環境改造計畫
4、住宅資訊透明計畫
（三）後續工作目標
1、穩健累積社會住宅數量
⊙新北市政府原住民族社會住宅政策：溪洲部落模式 VS. 三鶯部落模式
‧ 三鶯部落原住民族文化園區安置計畫
採民間興辦模式，由部落成立法人後辦理興辦事業計畫、用地變更及租用。市府協助基礎設施施工，及補助1/3家屋興建施作費用。
‧溪洲部落原住民族文化園區安置計畫
原則比照三鶯部落模式採民間興辦模式，惟部落希望採由政府主辦興建，由部落承租模式，目前由原民局協調中。
‧ 三鶯部落原住民族文化園區、溪洲阿美族原住民生活文化園區最新辦理情形（新北市政府，103年3月31日）
「三鶯部落原住民族文化園區基礎設施工程」：業於103年3月 7 日完成使用地變更編定，103年3月14日函請國產署申辦基礎設施用地撥用事宜。另有關園區基礎設施工程雖於102年11月29日完成決標，目前本府原住民族行政局刻正辦理園區用地協商與農損救濟金發放事宜，後續將俟前揭工作完成後續行辦理工程開工。
「新店區溪洲阿美族生活文化圈區基礎設施工程」：目前刻正辦理園區公共基礎設施工程設計作業（基本設計本府已於102年11月29日完成，細部設計預計於103年4 月底完成），後續將俟本府原住民族行政局與溪洲部落溝通完成並確認家屋興辦模式後，即可辦理基礎設施工程招標作業。
⊙都市原住民族社會住宅：新店溪洲阿美族生活文化園區興辦模式
（臺灣大學建築與城鄉研究所）
主要規劃設計原則
‧ 先建後遷，就近安置
‧ 土地公有，建物共管
‧ 政府補助經費
‧ 協同住宅，參與式設計
‧ 創意營建過程
‧ 溪洲部落，永續經營自治
六、結論
‧ 為解決都市原住民族居住問題，並尊重其自治及生活權利與文化權利，除繼續採取政策補貼外，應廣為興辦原住民族社會住宅。而原住民族社會住宅具社會福利補貼性質與社會弱勢優先正當性，與一般社會住宅不同，其營運模式建議採用PPP模式(Public Private Partnership)，由房屋所有權人（地方政府）授權給生活區域使用者（部落協會）管理，並撥付一定金額（物業管理費用），作為硬體維護修繕作業基金。亦即按照公私合作精神，由中央與地方政府協助興建住宅，並由部落法人與地方政府簽訂長期委託維護管理契約，房舍交由部落協會管理維護，並收取租金交與地方政府，地方政府得提撥部分金額作為房舍維護管理費用。
因社會住宅由過去的政府管理，改由第三人及部落共同管理維護模式，可大幅減少政府的管理成本，又只租不賣的公營住宅，因可避免私人轉賣，有減少公平性爭議的政策效果，臺灣大學建築與城鄉研究所採取的「政府主辦興建，部落承租」的新店溪洲阿美族生活文化園區興辦模式，對於推動興辦新北市乃至於全臺灣都市原住民族社會住宅，應具啟發性。
（本文為作者個人意見，不代表本智庫立場）