前言
過往高生育率的時代，家庭子女眾多，學校數量有限，升學競爭激烈，家長也擔心付不起學費，以致有些兒童沒有機會接受較高的教育。如今超低生育率的時代，子女數僅剩一或二，每個孩子都是父母眼中的龍鳳、國家未來的棟梁。家長期待能有高品質的教育，讓每個孩子都受到良好的栽培，以因應未來的生存競爭；國家有義務教養這一代的兒童，傳承歷史的責任。而在高生育率時期所興建的學校，面臨學生來源快速減少而萎縮、閒置，甚至必須裁併、轉型或退場。這正是此時臺灣教育所面臨的嚴厲挑戰，不同於以往，我們必須勇敢面對，不讓少子女現象影響國家的未來。
壹、我國低生育率的趨勢
戰後嬰兒潮（1946-1964）期間，臺灣如同世界其它國家一樣，進入高生育率時期。總生育率介於5.0-7.0之間；再加上國共內戰失敗撤退到臺灣來的超過一百萬公務員、商賈、官兵及其家屬，使得臺灣人口快速成長。從1950年代中期到1966年間，臺灣每年平均生育約42萬餘新生嬰兒。而這一波高生育率時期所出生的人口，到了1970年代中期進入育齡期，復使得臺灣在1976-1983年間進入另一波高生育率時期。雖然，此一時期我國新生兒童出生數仍高達41萬多。但是，總生育率已降到2.1-3.8間的中高生育率國家，人口成長率趨緩。主因在於1960年代初開始推動以節制人口成長為導向的家庭計畫收效；再加上臺灣已由農業社會轉型進入工業社會，農村勞動力的需求降低。
到了1984年臺灣已進入中低生育率國家行列，總生育率低於2.1的人口替代率。甚至於1986年首度進入低生育率國家（總生育率低於1.7），雖然往後又爬升回1.7以上。但是，到了1998年以後就確定進入低生育率的國度；到2002年更進入超低生育率國家（總生育率低於1.3）的行列。
隨著生育率的低落，人口老化也加速。依據經建會「中華民國2012年至2060年人口推計報告：
1. 人口自然增加率將從2012年的3.2‰左右（年增75,000人），下滑到2022年接近零；接著，人口自然增加率進入負成長。若依靠社會增加（移民等），人口總增加率至2025年也會趨近於零。人口總增加率將進入負成長。
2. 人口老化速度快。1993年老人人口首度超過7%，進入高齡化社會。隨著戰後嬰兒潮人口進入老化階段，2014年老年人口比將達12.1%，2017年將超過14%，進入高齡社會。從高齡化社會到高齡社會僅21年。2020年老人人口比預估是16.1%，2022年預期達17.6%，到了2025年我國的老人人口將超過20%，進入超高齡社會。從高齡社會到超高齡社會僅8年，與韓國類似。
資料來源：內政部戶政司；智庫自行整理。
註：總生育率是指15-44或15-49歲婦女的平均嬰兒生育數。
貳、少子女化對教育的影響
一、學生來源減少
2014年即將進入高中職的學生是1999-2000年出生的人口；即將進入大學的學生是1996-97年出生的世代。而1999年我國只出生28萬3661人，1996年出生32萬5545人。1996年出生的嬰兒數與1986相比，差異不大。但是，1998年，我國的出生人口首次掉到30萬以下，僅有27萬1450人。此後，只有2000年，因為是龍年，出生人口回升到30萬5312人。之後，到了2008年更降到20萬以下，僅有19萬8733人。到了2012年龍年才又回升到22萬9481人。兩相比較，即使是龍年的高生育率，前一輪的龍年與最近一輪的龍年，也少生了7萬5831人。何況其他生肖年份。這也預告了我國從1998年起，每12年，出生兒童數將減少約8到10萬人。除非有更積極的人口政策介入，否則只有眼巴巴地看著生育率一再探底。
迫在眉睫的是因學生來源快速減少，導致學校面臨轉型、裁併、退場的命運，其中高等教育因供給過量，受衝擊程度將最大。根據教育部統計資料，目前全國大專院校162所，其中公立53所、私立學校109所，大專院校招生缺額人數與比率，95學年度為5萬6,732人（15.45%），至101學年度因核定招生名額減少，缺額人數雖稍降為5萬5,186人，但招生缺額比率卻提高為16.85%，私立學校更高達19.87％，顯示高等教育供過於求情況極為嚴重，私立學校首當其衝。
截至2012年止，我國的各級學校數計有國民小學2657所（私立36所）、國民中學740所（私立17所）、高級中學340所（私立146所）、職業學校155所（私立63所）、大學120所（私立73所）、學院28所（私立24所）、專科14所（私立12所）。同年，各級學校畢業生人數為國民小學28萬5,628人、國民中學30萬9,159人、高中12萬8,502人、職業學校10萬9,863人、專科1萬9,205人、大學（含學院）23萬2,448人。碩士2萬667人、博士3,861人。
依2013年教育部統計，101學年度我國國民小學入學率幾乎百分之百，國小畢業生升學率為99.91%，國中畢業生升學率為99.15%，高中畢業生升學率為95.29%，高職畢業生升學率83.51%，而高中與高職學生101年度的比例為52:48。依此可作為推估各級學校受少子女化影響的速度。
（一）2004年國民小學首先受到影響
2012年6月畢業的小學生是2000-2001年出生的兒童。當年畢業生為28萬5,628人。而進入小一的學生是2006-07出生的兒童。2006年出生20萬4,459人，2007年出生20萬4,414人。如果這些兒童都順利成長進入小學。我們的小學校園一年就少了8萬多個學生。其實，國民小學校園開始受到少子女化影響的時間始於2004年，那一年國小畢業生是1992年前後出生的，人數是32萬多，而進入小一的學生是1998年前後出生的，那一年是我國出生兒童數首次掉到30萬以下，僅27萬1,450人。亦即，一年之內，國小校園少就了5萬多位學童。有鑑於此，民進黨政府於96學年度起推動「精緻國民教育五年計畫」，實施「國民小學班級學生人數調降方案」，國小一年級自96學年度起以32人編班，逐年降低1人，至99學年度降至每班29人。藉此適度緩和少子女化帶來的學校減班壓力與教師新陳代謝的停滯問題。但是，部分偏遠地區學校還是會面臨是否裁併的命運；且必須繼續執行調降班級學生數的方案到27人以下。
（二）2010年國民中學受到影響
再來看國中，2012年畢業生30萬9159人，這些學童是1997-98年出生的，彼時出生人數已從32萬掉到27萬多，而當年進入國中一年級的新生是2000-01年出生的，當年出生人數是30萬到26萬間，國中校園已少了2萬多人。其實，國中校園受到少子女化影響早在2010年即已發生。當年國中畢業生人數是31萬6,906人。但是，進入國中一年級的新生數已降到27-28萬人了，少了4萬人。從此，國中校園學生數年年減少，例如，2013年畢業的國中的學生數約是27-28萬之譜。但是，國中一年級新生數只剩下25萬了。2014年的情況更糟，國中畢業生約29萬，國中一年級新生只剩23萬多，下滑幅度驚人。2014年準備進入國中者是2002-03年出生的，當年生得更少，只有24萬7,530人，2003年更只出生22萬7,070人。而這種趨勢要到2019年才會趨於穩定。國中校園總學生數將下降三分之一。亦即，國民中學也必須採行縮減班級學生數的策略，否則必然要面對減班的壓力。一旦減班，就必須處理閒置教師的議題。於是，教育部仿照96學年度的「國民小學班級學生人數調降方案」，於98學年度起實施「國民中學階段精緻國教發展方案」，國中一年級自98學年度起以34人編班，逐年降低1人，至102學年度降至每班30人。接下去，仍必須繼續執行調降班級學生數方案到每班27人以下，否則很難避免逃脫減班的命運。
（三）2013年高中職受到影響
至於高中職，2012年畢業23萬8,365人，而進入高中職一年級的新生是當年國中畢業生30萬9,159人（1997-98年出生），如果以101學年度的升學率來推估，尚多出6萬8,166人。接下來，2013年高中職畢業生是1996年出生的，那年出生32萬5,545人比起前一年的32萬9,581人，差異不大。但是，補進去的高一學生是1998-99年出生的，人數已降到27萬7千人了。高中職校園少了4萬7千位學生。如果以2013年高中職校的平均每校學生數1560人來計算，少掉30所高中職的學生數。而這樣的情形會一直持續到2022年才趨於穩定。屆時，高中職校園學生總數也將少掉三分之一。如果公立高中職學校數維持不變（286所），則209所私立高中職將有70%招不到學生。除非公私立高中職都大幅降低班級學生數，將目前高中平均每班人數39.8人、高職41.4人，降低到27人。如此，始可避免學校關閉。但是，教育投資勢必大幅增加。故應評估各地區差異，優先將公立高中職分4年降至每班32人，以因應區域學生差異與課程調整。
（四）高等教育於1997年就供過於求
理論上，我國高等教育受到少子女化影響的時間應該在2017年。但是，因為大專院校數過度擴張，使得我國高等教育供給過剩的情形早在1997年就已發生。從以下幾波高等教育擴張的歷史即可明證：
第一波是1950年代，從7所大專院校（專科3、學院3、大學1），增加到30所，其中專科增加11所、學院增加5所、大學增加7所。此時，臺灣正準備由農業社會進入工業社會，進行「以農業培養工業，以工業發展農業」的經濟發展策略階段。開始擴張大專院校，有其必要性。何況說，那時臺灣的總生育率高達7.04-5.99之間，絕對有足夠的生源支撐高等教育。
第二波是1960年代，大專院校數從30所增加到1971年的96所，其中專科增加34所、學院增加3所、大學增加2所。此後，教育部就嚴格管制大專院校的設立，大專院校增加速度才稍緩。直到1985年教育部頒訂〈開放新設私立學校處理要點〉，才又興起另一波大專院校設立的風潮。例如：1971年到1980年，大專院校只增加了8所，1980年到1988年也只增加5所，到109所；在大專院校穩定成長中，也同時開始執行學院升大學的政策，1979年讓2所學院升格為大學。配合學院升格，1987年專科學校也開始大量升格為學院，該年就有11所專科升格為學院。此時，臺灣進入出口導向的經濟發展階段，經濟起飛。快速增設大專院校，並提升其水準，也有其配合國家整體發展的必要性。而當時臺灣的總生育率還是維持在5.75-4.0之間，生源也不虞匱乏。而基於1960年代以降家庭計畫的成功，我國於1984年即已進入中低生育率國家，實已不適合過度擴張高等教育。
第四波高等教育的擴張，從1997年起到2005年止，大專院校從137所，再快速擴增到162所，同步進行大規模的升格。2005年，專科僅剩17所、學院增加到56所、大學增加到89所，校數已達高峰。雖然，未再新設大專院校。但是，升格的步調並未稍歇，到2012年，專科僅剩14所，學院大量升格之後也剩下28所，大學暴增到120所。這一波高等教育的擴張，受到1994年4 月的「四一〇教改行動聯盟」提出制定「教育基本法」、落實小班小校、廣設高中大學、推動教育現代化四大訴求的影響。同年，教育部召開第七次全國教育會議；及其後行政院成立「教育改革審議委員會」，1996年12月完成「教育改革總諮議報告書」，提出教育鬆綁、帶好每個學生、暢通升學管道、提升教育品質、建立終身學習社會作為教育改革的基本方針的影響。此時期，除了持續前一階段進行的各縣市均設立公立大學政策之外，更廣開私立大專院校的設立，以及專科學校升格為獨立學院，獨立學院升格為大學。無視於此時我國已確定進入低生育率國家，且快速逼近超低生育率的預警。2000年政黨輪替，民進黨執政之初，我國大專院校已達150所，民進黨政府根本無法可停止新設大專院校，只好繼續讓大專院校成長。主因是這些大學已在1990年代即已准予籌備，例如：開南大學1990年籌備，2000年設校；亞洲大學1998年籌備，2001年設校；佛光大學1993年籌備，2000年設校；明道大學1998籌備，2000年設校；康寧大學（原立德管理學院）、臺灣首府大學（原致遠管理學院）、興國管理學院也都是籌備多時，於2000年成立。高鳳數位內容學院籌設於1998年，成立於2004年。稻江科技暨管理學院也是籌備多時而於2001年設校。法鼓山佛教學院是2004年私校法修正准設宗教研修學院而設立；馬偕醫學院也是早在1995年即籌設，而到2009年才創校。即使是為平衡南北高等教育發展而於2000年設立的國立高雄大學，也是在1990年代即籌設。民進黨執政時期並無籌備新大學，也無此空間了。
二、兒童成長的經驗改變
少子女化對教育的影響，不只影響到學生的來源，還包括家庭教養負擔、家庭關係的改變。大部分家庭因生育率降低而減少兒童教養的負擔，女性的家庭照顧與就業雙重負擔減輕，生活品質得以改善。但是，倒三角形家庭增多，子代人數減少，比親代人數還少，家庭集眾多親職（祖父母、外祖父母、父母）照顧晚生又稀少的下一代。再加上數代單傳的豆竿家庭（bean pole families）也逐漸增多。家庭關係中的手足軸消失，親子軸成為兒童發展的主要童年關係。祖父母、父母將子女教養的心力集中在唯一的孩子身上，影響家長對子女的教養態度，寵溺式的教養方式將增多，兒童儼然成為家中的小霸王、小皇帝、小公主，不利其身心健康發展。在這種環境下容易教養出自我授權的兒童（entitled child），自我中心、不善處理人際關係、挫折容忍力低、缺乏責任感，以及同理心不足等。出生於1990年代以前的各級學校教師，在有豐富手足關係內涵的家庭環境下成長，對這種少子女化時代出生的學童必然感到陌生；各級學校的教育內容與教學方法也不一定符合這些學童的成長與發展需求。教育現場衝突密集在發生，一場寂靜的革命也正在發生。
參、各界對少子女化下教育的回應
一、人口政策綱領
2006年6月14日行政院修正通過的《中華民國人口政策綱領》，在教育方面，首次納入「建構平等普及之育兒制度，及完整之兒童教育與照顧服務體系，落實整合托兒、學前教育及學齡兒童課後服務，並降低家庭負擔成本」。之後，2008年3月10日行政院核定的《人口政策白皮書》也列入「建構平價優質多元且近便幼兒教保體系」、「建構完整高齡教育系統」兩項。據此，並於2011年6月10日通過「幼兒教育及照顧法」。
二、教育部的因應對策
2006年11月教育部發佈《邁向高齡社會—老人教育政策白皮書》。2007年推動「國民小學班級學生人數調降方案」。2009年起推動「國民中學階段精緻國教發展方案」。行政院於2010年1月19日核定「五歲幼兒免學費教育計畫」。教育部並於 2010 年成立「因應少子女化對策專案小組」，除推動「國民中小學整併後校園活化再利用輔導計畫」外，並於十二年國民基本教育配套措施納入6-3「高中職發展轉型及退場輔導方案」；更於2013年9月中旬公布「教育部輔導私立大專院校改善及停辦實施原則」，明定教育主管機關主動介入協助的裁量基準。由於學校法人之轉型事涉甚廣，教育部之前也邀請相關主管機關研商。
三、內政部對私校土地的看法
內政部率先提出將現有校地變更為商業價值更高的土地，作為私立學校退場轉型的誘因此舉引起包括全教總、高教工會，以及OUR’s的關切，質疑私立學校的公共性遭到損害。民進黨委員亦要求教育部分別2013年9月25日與10月3日於立法進行專案報告。
四、高教工會的立場
高教工會認為私校退場問題根源於高教品質低落，而高教品質低落原因有二：教育部拒絕增加教育資源致使生師比逐年惡化，1991年生師比為20人，如今惡化為30.9人；此外，也放任私校董事違法亂紀，致教師權益受損。故重申私校具有公共性不是董事會的賺錢工具；且私校法第55條賦予教育部可停止所設私立學校獎、補助的權責。教育部非但未負起責任，且以尊重私校與教師間的契約為由，規避教師法第15條規定教育部有將老師優先輔導遷調或介聘的義務。
五、全國教師工會總聯合會的主張
全國教師工會總聯合會則主張針對私校經營問題予以監管，包括巧立名目設置專任董事、貸款還款一年不得超過學雜費一定額度等問題，以遏止私立學校不正當辦學的歪風。
肆、我們的政策主張
基於以上分析，除了先前已公布的十二年國民基本教育政策之外，我們提出因應少子女化的教育政策主張如下：
一、 學前兒童教育與照顧整合（Early Childhood Education and Care, ECEC）
1. 擴大學前教育與照顧的公共化，減輕父母的兒童幼托負擔，並藉此提升年輕夫妻生育的意願。
2. 學前教育與照顧時間應符合家長兼顧家庭照顧與就業的需求，延後服務時間；並結合家長與在地非營利組織，提供課後、週末、假期臨托。
3. 鼓勵學前兒童教育與照顧活動的混齡分組或分班進行，以利兒童經驗手足與代間關係，型塑類似家庭的幼托環境。
4. 鼓勵合作式家庭幼托，讓有足夠居家空間的教保人員與志同道合者，合作經營在地型的家庭幼托。
5. 放寬社區互助式幼兒園的適用地區與對象，不侷限於偏鄉與離島，都市原住民聚落、專業幼托資源短缺的地區均應可適用。
6. 善用閒置校園，開放作為非營利組織經營課後照顧、幼兒園的場地。
7. 公共學前教育與照顧機構應優先示範將少子女化與人口老化議題結合，將幼兒園與當地老人福利機構與設施資源結合，進行互訪交流，增進世代文化傳承；並共享營養午餐的供應設備，且多利用在地食材，協助在地農業發展。
8. 補強幼教教師的兒童照顧知能與幼保人員的學前教育知能，以因應少子女化下成長的幼童發展；並避免同工不同酬現象發生，以穩定幼兒園工作人員的士氣，提升教保品質。
9. 幼兒園教保活動課程大綱應避免單方由幼稚教育界主導，宜真正達到學前兒童教育與照顧的整合。
10. 從學前教育階段起即注入更多合作式的教育（Cooperative Pedagogy）理念，本著相信兒童的潛能與發展，尊重學童的個別差異，鼓勵師生與同儕合作學習，激發學生積極、獨立及創造性來進行教育，始能讓學童免於在未來的生存競爭中落後。
二、 技職教育
1. 由教育、勞動、經濟部門整合進行各職業種類所需基本知能（basic competence）盤整分析，以利規劃出各職種的教育所需層次，避免所有職種皆以設置大學學士級教育為目標，浪費教育資源與學生青春。
2. 各縣市、區域高中職、五專、大學宜組成協調會報，定期檢討在地與全國性就業職種、技術等級，以及機會，再評估調整科系設置與招生人數，以避免資源浪費、教學與就業脫節。
3. 增加高職、專科、科技大學技術教師的任用。可廣泛向各行業界徵求師傅人才，以利產學合作，銜接學校教育與職場實務。
4. 揚棄盲目追求證照張數的數字主義，改採有效就業的知能追求，強調證照的品質意涵，以提升學生的就業知能。
5. 以就業成就改變高職學生盲目追求進入科技大學就讀的迷思，國中、高職學校應強化性向測驗、適性輔導，始能避免學生的盲目升學主義。
6. 調整技職學生以為只要技術，不需要基本讀、聽、寫、賞、析能力的錯誤認知。各級學校首先要建立正確的看待技職學生的心態，否則難以因應未來的就業市場競爭。
7. 逐漸扭轉學生就讀普通高中多於高職與五專的趨勢，適當的比例應該是高職、五專學生多於高中，其比例應逐漸調整為各半，到四比六，甚至到三比七，以因應社會需求與產業需求。
8. 提供高中與高職一年級學生，在升二年級前可以轉銜（水平互通）的機制，以利其重新規劃職涯。
9. 暢通回流教育管道，讓在職場一段時間的就業人力有機會回流到高職、五專、大學，進行知能升級進修。但非一定要以取得學位為目的，學分、學程的取得也是途徑。
10. 針對未升學未就業的國中生，或國、高職中輟生，結合非營利組織（NGOs）開發新學徒制的中介教育資源，提供短中期職業學習課程、職場體驗、職業探索等，以減少失學青少年落入尼特族（Not in Employment, Education or Training, NEET）的機會，並使之未來得以回流高職、專科，完成技職學位，或取得職業證照。
三、 高等教育
1. 因應少子女化趨勢，部分私立大學將退場。公立大學應肩負起平衡高等教育的城鄉差距，以及縮短貧富差距、入學不公平的部分責任。除應增加公立大學錄取名額外，公立大學應保留一定比率名額給偏鄉弱勢的學生，屬全國性大學者照顧全國所需，屬在地型大學者，照顧在地縣市學生為優先，以縮短階級、區域教育資源分配的不均。其具體作法如下：
(1)頂尖大學每年招生名額增加6%；
(2)各校放寬「繁星計畫」標準，於規劃「繁星計畫」時應更有彈性，以利招收多元屬性學生。
2. 大學調整學費不能單以物價上漲作為訴求，必須考量教育品質、學生就業出路。私立大學應以提升教育品質，增進學生就業機會作為訴求調高學費的前提；同時，做好配套措施，以減輕對經濟弱勢家庭學生的負面影響。
3. 師資培育避免走回頭路，僅限由師範校院、設有教育相關系所的一般大學辦理，宜維持多元化。但應透過大學品質保證機制嚴格評鑑，以提升師資培育品質；並彈性化課程，以因應十二年國民基本教育活化教學與少子女化的新教育現場所需師資。
四、 公立學校調整
1. 國民小學是社區教育、文化、社會互動的中心，不宜輕言廢校。除非學區學生數已降到不符合群性教育時。若評估有併校之必需者，教育主管機關必須與學校所在地社區居民充分溝通，並做好交通接送安排與文化適應。倘若該校學生無法妥適安排時，仍以不廢校為原則。
2. 為因應少子女化趨勢，學生數萎縮的學校勢必無法聘足教師員額，導致學校以代理、代課教師充任。然而，代理、代課教師流動頻繁，對於學童學習與成長極為不利。縣市政府應要求學校以教學評鑑作為續聘的指標，教學成績佳者應視學校需求改為多年期聘用，以降低師資流動的後遺症。
3. 員額減縮的國民中學可採共聘師資的作法，縣市政府可協調由較大學校主聘，其它學校共享資源，以降低代理、代課教師的高流動率。
4. 各縣市政府應利用國民中小學閒置教室，除視需要作為公共托育場地外，亦可轉型成為社區婦女會館、老人照顧據點、社會福利服務據點、社區教育場所等。