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環評制度的何去何從 (一)

2013-11-14

 詹順貴(律師)

一、環評制度的本土化過程

  我國環評制度取經自美國,但美國是環境影響「評估」制度,評估的對象是「(聯邦)政府的決策行為」,亦即針對某一開發行為之申請,評估政府給予核准之決定,將對環境產生如何的影響,俾做為政府機關決策考量因素之一。所以,性質上只是一項評估機制,而且是由需要做此決策行為的機關(就是我國慣稱的目的事業主管機關)自行依國家環境政策法(NEPA)第102條規定及由環境品質委員會(Council of Environmental Quality)以命令發布的具體細部規定辦理環評,做為決策參考。最後的決策權與政治責任者概在決策機關。

  環評制度引進台灣後,產生本土化的質變,成為環評「審查機制」,設立環評「審查」委員會(請參環評法第3條第1項),並將「評估政府決策行為」改成「審查開發行為」(請參環評法第15條)。其中關鍵原因,乃是當時不分黨派的立法委員,一致對政府負責建設開發的部會沒信心,不認為這些部會會真正關心並落實環境保護,才將原類似美國制度的草案大翻轉改成現況。

  因為從「評估」改為「審查」,所以,從諮詢、建議性質的評估結果改成必須做出「審查結論」(請參環評法第713條),至於審查結論的內容種類,依環評法施行細則第43條規定,包括1、通過環評審查;2、有條件通過環評審查;3、應繼續進行第二階段環評(簡稱二階環評);4、認定不應開發;5、其他經中央主管機關認定者。其中第4款以及環評法第14條第1項及第2項前段規定:「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效。經主管機關審查認定不應開發者,目的事業主管機關不得為開發行為之許可。」即一般所謂環評審查委員會享有「否決權」的由來。

 

二、環評制度的再檢討

  環評制度引進台灣迄今已17年,因為前述引進過程產生的質變,也因而出現許多實務上的爭議問題,謹就較重要者整理如下:

(一)   政府拍板定案的重大建設,在決策的下游才交由環保署的環評委員會審查能否開發,會否因程序倒置而造成現在備受批評的環評制度超載(環評委員會能否做成決議推翻行政院甚至總統府的決策)?

(二)   對應前一難題,即在於我國特有的「否決權」應否繼續保留?

(三)   雖然我國環評制度特有否決權,但在經濟掛帥、人為操作下,根據研考會2010年委託研究的報告指出,實際上環評結論認定不應開發與進入二階段環評的比例(1998~2009)分別是5.85%3.30%,亦即縱使放在環保署,距離原有立法目的,似乎仍然遙遠。

  此一問題,攸關環評制度的專業性與公信力,可以更細緻解析如下:

(一)   目前民間專家學者擔任環評委員乃兼職性質,對於個別開發行為的瞭解程度,以及對一階環說書或二階環評報告書,有無充裕時間閱讀消化,值得探究。以曾擔任環評委員的親身經驗而言,事實上難以有足夠時間詳讀所有書件。加上環評委員乃是由政府機關(在中央甚至是主導開發的目的事業主管機關參與)遴選,對不夠配合政府的委員一旦二年任期屆滿每每優先被撤換。

(二)   目前開發單位提出的環說書或環評報告書,均是由其付費委由顧問公司代為調查撰寫,本質上即難以期待因此所提出書件,乃是透過公平客觀的調查,並完全將對環境、社會、自然生態等等是否產生不良影響的有利、不利因素忠實呈現。以上兩個實務操作上的不利因素,會讓環評制度的公信力產生系統性風險。

(三)   現有環評審查,程序倒置,制度設計上原本應該僅屬簡易篩選程序的一階環評,卻全部比照二階環評,做比較嚴格的實質審查。如此一來,原本可以輕鬆快速通過的較簡易開發行為,反而需要花較長時間才能通過;至於政府拍板的「重大」建設,通常意味著其對各面向的影響也較為重大,卻反而幾乎因為趕效率而都在一階即予有條件通過。加上在現行環評法的設計上,一階環評並無法定的民眾參與機制(是用恩給方式提供民眾參與,所以也隨時會被取消),形同剝奪民眾可以受到二階較嚴格的環評方式保障其基本權的權利及法定民眾參與機制的機會。

  日前環保署署長沈世宏提出將環評制度回歸目的事業主管機關,固有憑據,但卻是因為對六輕4.7期開發案,環評委員會做出有條件通過開發的結論所附加的條件,六輕無法接受,引發爭議,抗壓力不足而起。可見其單純是沒有擔當,因而自我閹割。動機不正,修法難以修出好的結果!

 

三、環評制度搭配行政院組織再造的幾個調整的可能性

(一)   完全回歸目的事業主管機關(即決策單位),如此,否決權自然無需存在,環評委員也無須常設,可以視開發行為個案性質遴選適合的專家學者協助調查評估。

1. 優點:與國際接軌,制度一致,落實責任政治。

2. 缺點:

(1)   當初在立法院創造台灣特有的環評制度,所顧慮目的事業主管機關容易盲目開發建設的時空環境,現今是否已經消失?台灣地狹人稠選舉多,是否完全放心將環評制度交給目的事業主管機關?

(2)   台灣迄今只是卸責政治,從無責任政治,短時間恐難期待主導開發建設的目的事業主管機關負責環評,會真正為環境把關。

(二)   成立獨立委員會或讓國家永續發展委員會成為獨立委員會,下設專屬環評機構並保留否決權。

1. 優點:權責清楚,環評委員也可以如公平會或NCC,變成專任委員,可以有更充裕經費、人力做好環評工作。

2. 缺點:行政院組織法已通過,難再修法;成立獨立委員會,亦未必能真正獨立。

(三)   維持現況不變:

1. 優點:已施行17年,政府機關與人民熟悉其運作流程。雖然實際否決開發案件比例不高,但仍有一定嚇阻作用,使政府拍板定案的重大建設以外之民間開發案,在規劃的第一時間,即較審慎。

2. 缺點:在決策未端由位階較低的環保署負責審查能否開發,會否違背行政倫理?實際上歷來環保署的抗壓性也均有所不足,實際上能為環境把關成效有限。

(四)   併到國家發展委員會,但廢除否決權:

1. 優點:提前到決策的前端,可以適度舒緩現制缺失,也因此無需再保留否決權。但對於總統政見或行政院長拍板定案的重大建設,仍有相同的原來問題。

2. 缺點:國家發展委員會乃由目前的經濟建設委員會與研考會合併,其中經建會的經濟發展至上迷思仍難改變,成效仍有待觀察。

 

(本文為作者個人意見,不代表本智庫立場)