新境界文教基金會

縣升格直轄市,原鄉鎮市是否自治? - 比較日本地方體制,檢討台灣!

2013-03-11

蘇煥智(前台南縣長)

一、緣起:2009年台灣地方體制大變革。

        2009年馬英九總統上任第二年為兌現其競選的二大承諾,1、台北縣升格直轄市,2、台中市升格為直轄市,在表面平等的形式下開放各縣市爭取升格為直轄市。台中縣市被告以合併後即可升格,而高雄縣部份被告以與高雄市合併,即可當然成為直轄市的一部份;台南縣、市原不在規劃計劃範圍,但當時因為擔心財政收 支劃分法,縣及省轄市的分配比率遠不如直轄市而被邊緣化,而且中央表示升格直轄市後財政至少比照高雄市平均個人分配額,所以台南縣市同意合併並爭取升格為直轄市。而在出乎意料之外台南縣市合併人口雖不足200萬人,但卻以歷史文化之名而入選為直轄市。當然一般認為實質上是政治平衡操作的結果。 而小小的台灣面積三萬六千多平方公里,竟有五都,這在全世界來看,也是一項台灣奇蹟;而總人口2331萬人中約有1395萬人,約站60%的人口,是在五都直轄市裡,這也被區域規劃的學者專家認為是荒謬的規劃。而因此一變革,新增將近一千萬人口被納入直轄市。而未納入直轄市的人口祇有935萬人。


二、785萬人108個鄉鎮市停止地方自治選舉:

        2009年這次五都升格直轄市,應是60年來台灣地方體制上最大的一次變革。而原來的台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣四個縣人口約785萬人,轄下共有 108個「鄉鎮市」的地方自治團體,有依公民投票選出的鄉鎮市長及代表,來行使地方自治職權。但升格或合併升格為直轄市後,這些原來四個縣底下的「鄉鎮市」是否維持地方自治團體地位?或改為直轄市的派出機關? 2009年下半年當時的內政部長江宜樺當時裁決:「原鄉鎮市改為區,暫停地方自治選舉,俟二年後再行檢討。」也就是:

1、原「鄉鎮市」改為「區」。

2、暫停原自治選舉,僅擔任一屆的鄉鎮市長優秀者得甄選為區長,但衹限一屆4年。而民選的代表則改聘為區諮詢委員。

3、至於改制為區後,長遠是否應續行地方自治?進行區自治選舉?或定位為直轄市政府的派出機關,不再採取自治選舉?則於二年後,再來徹底的檢討!

 

三、二年後檢討的時刻到了:

        當時四個縣市 785萬人108個鄉鎮巿皆有自治選舉,選出鄉鎮市長及代表;因為合併升格直轄市,而停止自治選舉 ,也引起許多代表丶鄉鎮長失去了政治舞台,不滿與抗爭非常激烈,也因為抗爭的結果內政部同意「二年後再行檢討」。

        當時台南縣的代表與鄉鎮巿長也組團抗議,並要求我簽字贊成「鄉鎮巿改為區後,繼續自治選舉」,當時我並未答應簽字,主要的理由是:

1、內政部已答應二年後將作通盤檢討;

2、過去鄉鎮市長及代表選舉買票非常嚴重,而且抓不勝抓,基層選舉制度也有乘機檢討的必要;

3、而且黑道介入基層選舉非常嚴重,甚至成為黑道漂白晉身之階,所以也的確有檢討的必要;

4、有些鄉鎮市人口太少,財政嚴重不足,實無財力自治,所以實在也有檢討整併、適度擴大規模之必要。

        由於我拒絕在他們的抗爭及壓力下簽署同意書,所以他們對我非常不滿。但現在合併升格兩年已經過去了,內政部該是「兌現其承諾」「徹底檢討」的時候!而兩年縣市合併升格的實踐經驗,也讓大家更清楚了解在沒有地方自治選舉的後果變成如何!

 

四、他山之石:從日本地方體制看台灣的「新直轄市體制」

        在檢討台灣「新的直轄市體制」,有必要借鏡日本的地方體制,日本中央政府外的地方體制分為兩層:

        【第一級】 都、道、府、縣,「都」指東京都,「道」是北海道,「府」指大阪府、京都府,「縣」有43縣。其轄下就是 : 【第二級】 市、町、村(日本村的人口與面積接近台灣的鄉)

        以東京都為例,其都內有23個特別區(這是東京都特有的23個特別區),26市、5町、7村,這些市町村都是地方自治團體,當然舉行地方自治選舉,選出市、町、村長及議員。至於23個特別區自1974年起區長及區議員也都是選舉產生。

        而大阪府及京都府並無特別區,其下的市(含大阪市、京都市)、町、村,亦當然是地方自治團體,舉行自治選舉。至於北海道及43個縣轄下的市町村選舉亦同。

        其實從日本的「都、府體制」,可以看出幾點值得比較之處:

1、「都、府体制」底下仍保留「市、町、村」,並不是改為「區」:所以台灣縣市合併升格為直轄市,實並無必要將「鄉、鎮、市」強制改為「區」之必要。尤其桃園縣要升格為桃園直轄市,實可保留其「鄉鎮市」之稱暫並無必要改變為「區」,例如中壢市繼續稱中壢市可也,改為中壢區反而很奇怪,而且有矮化的意味。

2、「都、府體制」下,仍維持「市、町、村」之選舉:台灣在五都合併升格時,由於缺乏比較制度的研究,即草率決定「鄉、鎮、市」變更為「區」,並停止「自治團體」改為「派出機關」,而停止地方自治選舉,從比較制度來看,我們實在是「開民主的倒車」。

 

五、合併升格兩年實踐經驗的反省:

        如果從過去兩年升格或合併升格實踐的經驗來看,的確有以下三個根本問題:

1、過去直轄市(原台北市、高雄市)、省轄市(台中市、台南市)管轄面積大概都在200平方公里左右大小範圍;而合併後管轄面積超過2000平方公里以 上,增加高達十倍。所以管轄面積超過十倍以上,人口二倍以上,的確新的直轄市府沒有能力照顧到這麼廣大的範圍。所以普遍的現象是都會區得到較多的關注,而 原來縣的部份,尤其大部份邊遠鄉鎮,則反而覺得不受重視,升格後反而邊陲化更嚴重。

2、原來鄉鎮長有預算權、人事權,許多在地服務(如路平專案、路燈、垃圾處理)可以即時處理。但升格直轄市後區長沒有預算權及人事權,許多在地服務反而要由市府權責單位集中處理,而延宕時間,不能發揮在地即時服務的效果。以新北市為例,為何民眾沒有感受升格的好處,主要就是原來可以在地即時服務的項目,現在必須要等市府權責單位排序照輪,往往時間要拖很久!

3、就地方發展而言:過去鄉鎮市經濟、產業、文化、地方發展有鄉鎮市長及代表會關心推動;但升格直轄市後區長無預算權,顯少能夠主動積極推動地方的特色經濟、產業、文化、及都市社區發展,形同地方發展動能「熄火」!而直轄市長在超過10倍大的治理範圍,也是心有餘而力不足!沒有時間心力照顧那麼大!

        從這些實際的經驗來看完全停止自治選舉,對原來「縣」的大部份鄉鎮,的確是如同棄嬰般「自生自滅」,完全看不到希望!

 

六、如果恢復自治選舉,何種選制可杜絕黑金問題?

         然而如果要恢復自治選舉,又如何避免如過去鄉鎮市地方選舉的弊端呢?尤其是1、買票問題,2、黑道借買票綁樁漂白,黑金政治控制地方,妨礙地方發展。3、 過多的地方公職,造成分贓政治,消耗有限的資源,也妨礙地方發展。的確這才是「落實民主,又能鏟除黑金」大方向該走的路。

        為徹底避免黑金政治,過去祇有檢討「選」或「不選」的問題;很少同時檢討「什麼樣的選舉制度」可以比較能徹底杜絕黑金政治?「什麼樣的鄉鎮巿地方政府組 織」比較經濟,避免太多民選公職浪費時間及資源?也很少檢討「鄉鎮巿的規模」多大的範圍才適中?台灣目前319鄉鎮市(五都升格前的鄉鎮市數目)是否應適 度整併?以下將針對此三項提出檢討與建議:

1、簡化區政府組織,並試行內閣制:

        台灣一般公民政治教育長期以來受到中央政府體制總統制的影響,都將行政權執行機構與民意代表監督機構兩者嚴格分開,民意代表不得兼任行政職,但在內閣制則民意代表兼行政職乃是常態。在美國雖聯邦政府及州政府是行政權與議會嚴格分開,議員不得兼任行政職,但到了州以下的市及郡,許多採取委員制、內閣制、專業經理人制比比皆是。正如同台灣的公司法,公司的股東大會(有如選民)選出董事(如代表)組成董事會,再選出董事長。

        區政府及一般鄉鎮市政府的事務繁雜度並不高,所以其組織可以比較公司法董事會的概念簡化組織精簡人力。如果選舉制度改為如下所述的政黨比例代表制,則以多數黨區議員領銜名單的第一名為區長當選人,區長並為區議會主席,區議員人數也可精簡,並分工督導執行區政府業務。

        目前嚴格區分代表行政權的鄉鎮市公所及代表監督的代表會,應該可以仿效歐、美制度簡化。

2、區自治選舉制度應採「全政黨比例代表制」,以杜絕買票黑道:

        目前一人一票投「人」的選舉制度,以每一位候選人為投票對象,在小選區範圍內很容易受制於買票綁樁,而影響選舉結果,目前地方選舉候選人無黨籍比例偏高, 其中幾乎每一個代表會都有黑道背景人士,成為黑道漂白的管道,而且代表會主席黑道比例不少,造成地方發展的阻力。優秀而熱心地方公共事務的人才,幾乎很難出頭,而且也多數不願意淌入地方選舉的渾水,造成「地方公共事務,劣幣驅逐良幣」。

        而且政黨候選人一旦當選往往與政黨脫勾,變成個人的行為,政黨也不易影響他。政黨及當選人往往祇關心選舉,而不關心地方公共事務。政黨不關心地方公共事務,祇與地方有力人士結合,這也是民進黨在部份鄉村地區長期被地方山頭把持的原因。

        我認為要徹底解決黑金的方法,就是地方區及鄉鎮市級選舉制度,改採取「全政黨比例代表制」。

        何謂「全政黨比例代表制」呢?就是:

(1) 各政黨提「政黨候選人名單」;

(2) 投政黨,而不投政黨提名候選人個人;

(3) 再依各政黨得票比率分配席次;

(4) 而多數黨領銜提名的第一排名者,即為區長、鄉鎮市長之當選人;

(5) 至於非政黨的獨立個人參選人,亦可參選,視為個人政黨計算其得票率,以決定其是否當選;

(6) 如各政黨得票均未過半,則採結盟過半的多數黨的第一排名者為區長。

3、全政黨比例代表制,為何可杜絕黑金?

        「全政黨提名名單」的方式,可以督促各政黨不提名黑道人士;而票投政黨,而不投個別政黨候選人,可以避免個別候選人買票;而政黨直接買票的機率非常低,如此應可杜絕黑金!而以各政黨提名名單排序第一名為鄉鎮市長當然人選,正可以督促政黨關心地方公共事務!提出政策與牛肉!


七、區的規模是否適度整併?
       

        台灣在2009年五都升格直轄市有319鄉鎮巿,這是民國38年延續至今已約65年,如往前推就是當時在日據時期是市、町、村,町、村延續至今約百年未 變。當時是走路的時代,祇有少部份騎踏車;而如今是汽車機車的年代,過去到鄉公所也許要一、二小時的路程,但如今可能10分鐘就到。除了交通進步以外,通 訊也方便很多,而且過去識字率偏低,如今已少有不識字者。所以台灣的鄉鎮市的規模,實在有必要因應時代的進步朝向「依生活圈的範圍作適度調整」。日本戰後 市、町、村經過多次整併,如今數目僅約過去的三分之一。

(一)五都升格對區整併提供歷史機會:

        但台灣各縣的鄉鎮市規模要整併,在政治上確實有很大的衝擊,而且每二年一次選舉,對選舉會有影響。 而台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣四個縣在2010年合併升格為直轄市,並停止自治選舉,而且內政部原來就要求原鄉鎮市升格為區,必須要作適度之整併,確實對原縣的區的整併提供了歷史的機會。如區再續行「區地方自治」,則將具有相當的誘因及發展機會。

(二)如果以原台南縣31個鄉鎮市變成31區為例,整併後初步可建議整併為:

1、溪北地區:

(1)新營區:新營市、鹽水鎮、柳營鄉、白河鎮、東山鄉、後壁鄉。

(2)曾文區:麻豆鎮、官田鄉、下營鄉、六甲鄉。

(3)北門區:佳里鎮、西港鄉、七股鄉、學甲鎮、將軍鄉、北門鄉。

2、溪南地區:

(4)新豐區:仁德鄉、歸仁鄉、關廟鄉、龍崎鄉。

(5)新化區:新化鎮、山上鄉、大內鄉、左鎮鄉、玉井鄉、南化鄉、楠西鄉。

(6)永康區:永康市。

(7)南科區:新市鄉、善化鎮、安定鄉。  

3、 如果每一區選出 11席區議員 ,其中多數黨領銜排名的區議員為區長兼區議會主席 ,則在人員精簡上也達到一定的效果,而又能落實地方自治的精神,而且整併的規模達到一定的經濟效益,將來在財政上也較具一定規模可推動地方的發展。

(三)其它原台北縣、台中縣、高雄縣、及桃園縣都可比照此一整併的模式,將規模適度擴大,並依政黨比例代表制內閣制的方式來落實地方自治。

 

八、考慮台北市區、原台中市區、原高雄市區、原台南市區,過去在省轄市時代即是派出機關,並無自治團體的地位,暫不考慮地方自治選舉。

        祇針對原縣的鄉鎮市為65年歷史的地方自治團體,考慮直轄市對原縣鄉鎮市改為區,本即有進行整併擴大規模的既定計劃,並藉此重新賦予地方自治團體的地位,再舉辦地方自治選舉。

        二年時間巳經過了,該是行政院好好檢討此問題的時候,尤其當時承諾的內政部長江宜樺如今已高升為行政院長,他更應有此責任好好檢討。本文從日本的比較地方 體制來映照檢討台灣五都升格的草率,台灣已經在開民主的倒車了!如何利用此次檢討,一方面重新落實地方自治的民主精神,也一併檢討精簡地方組織,整併擴大區的規模,並以全政黨比例代表制的選舉制度,來杜絕基層黑金的把持,並落實政黨關心地方公共事務的責任。

本文為作者個人意見,不代表本智庫立場