新境界文教基金會

談臺灣社會福利的公私部門夥伴關係

2013-11-11

林萬億(國立台灣大學社會工作學系教授 

        以委外契約(contracting out)為主的社會福利公私部門夥伴關係(Public–private partnership, PPP)在臺灣實施已超過二十年。其間,有目共睹的成效,例如,民間社會福利提供者大量增加,社會福利服務方案多元發展,服務使用者參與決策機會增加。但是,也出現諸多問題。例如:

一、外包政府

        新自由主義公共管理風潮所及,契約外包成為一種時尚,不只政府主動釋出公共服務,甚至,由具政治影響力的民間團體提案、施壓、遊說政府編列預算供其開展業務。政府公權力與業務預算幾已被淘空,只剩下依採購法進行委外契約招標、評選、監督、評鑑的工作。復加上社會行政人員逐漸「去專業化」(非社工專長補習考上國家考試社會行政人員者日多),連監督與評鑑委外服務機構的能力都欠缺。

二、資源不均

        公部門社會福利預算高度分配不均。臺北市錢多到可以亂花,其它四都情形稍差,但又比非五都好。社會福利資源分配城鄉差距隨五都升格而擴大。越是鄉村、偏遠地區,公共社會福利資源越短缺。民間團體因考量成本,無意或無力去偏鄉開展基礎社會福利建設。即使政府要委託外包也找不到民間夥伴加入;難得有少數民間社福團體設點於偏鄉,卻必須忍受募款不易、人力不足、委託條件嚴峻(例如,交通成本高補助卻未因地制宜。)的困境。中小型民間社福團體資源已短缺,政府又預算編列不足,屢屢以第二預備金因應,年初簽帳,年底才給錢。這種政府向民間社福團體賴帳的公私夥伴關係,哪是正常的三P’s?根本是民間倒貼。

三、營利導向

        由於新自由主義財經官僚與學者主導政府決策,PPP從原先工程營利、社會福利非營利的分流,在救經濟的大旗下,以政府採購法為規制,促進民間參與產業的範圍擴大到非營利部門。社會福利、醫療也被覬覦納入營利事業的範圍,加入救經濟的行列。一個國家如果美其名為了救經濟成長率(其實是救財團與政客),而使出最後的武器:社會福利、醫療、教育等營利化與勞工低薪化。這是末帖藥!

四、過度評鑑

        基於社會責信,各級政府採購與評鑑隨著委外契約的成長而增加,評鑑已到多如牛毛的地步。社會局(處)幾已成為專責外包與評鑑機關。承辦人員光辦一個採購或評鑑案就需要一、兩個月的時間。全國各大學社會工作、老人服務系所教授放下研究與教學,忙著去評鑑;連退休社福官員也奔波於評選、評鑑之途。對受評機構來說,每一次評鑑期間就得勞師動眾,準備書面資料所耗損的時間、金錢、人力往往比直接服務還多。最怕的是評鑑指標不清楚,無從準備起;也怕主管常換人,評鑑指標也跟著換;更怕碰到外行的評鑑委員,機構員工就會被整慘。評鑑本身無罪。但是,過度評鑑、不當評鑑的結果就會浪費資源、破壞公私夥伴關係。

據此,本人呼籲:

一、 重新檢討外包政府的適切性。政府應該將資源重分配、弱勢保障作為施政的優先考慮,不應一味陷入外包迷思。什麼公共服務都外包,人民要政府幹嗎?

二、 正確理解財政收支劃分的目的。政府應投入較多資源於資源短缺地區的公共服務,而不是一味依賴政治角力與市場法則來分配資源。

三、 以公私社區夥伴關係( Public–Private Community Partnership, PPCP) 模式取代逐漸變質的PPP模式。讓社區在地非營利組織有更多機會參與地方社會福利提供。然而,扶植、充權社區夥伴關係是必要的。

四、 社會福利採購與工程採購分流,並減少評鑑次數,提升評鑑價值。目前社會福利採購依然適用工程採購為主的招標作業程序。一堆不適用的法條綁死承辦人員與民間團體。以秘書單位、工程單位主導的採購過程,缺乏社會福利專業考量,讓承辦人員與民間社福組織活在直接服務,死在行政程序。不改,哪是公私夥伴關係?

本文為作者個人意見,不代表本智庫立場