新境界文教基金會
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議長產生的常識及知識

2014-12-31

 施正鋒  東華大學民族發展與社會工作學系教授

民進黨此番在地方議長選舉未能如願,究竟民代選舉議長是否應該亮票,一般人的看法是「對事記名、對人不記名」,直覺上好像不應該亮票;只不過,由於大家對於議員的素質不敢苟同,在賣票的疑雲下,對於秘密投票有所保留。其實,早在1996年的所謂「二月政爭」,施明德爭取立法院長,卻因為張晉城跑票而功虧一簣;在2002年的國會議長選舉,邱彰拒絕亮票而被開除黨籍、進而失去不分區立委身份,因此,如果暫且不提國會行使人事同意權的方式,民進黨的立場倒也相當一致。

秘密投票在十九世紀出現,原本的用意是要保護選民,以免因為揭露圈選對象而被報復,因此,同樣的道理應該也適用於民代。以西歐將近二十個國家來看,除了英國及愛爾蘭採取唱名,其他國家的國會議長選舉都實施秘密投票;在強烈的國會改革呼聲下,連英國在2009年也首度不記名票選議長,讓執政黨籍議員在必要的時候,可以膽敢站在選民的一方。這樣的走向與我們杜絕收買的思考大相逕庭,令人困惑。

事實上,在過去二十年來,台灣選務工作改革的重點之一是放寬有效票的認定,具體的作法是廢票的認定標準大為提高,除非無法判斷投票章的落點,「如不小心一時眼花蓋出欄外,只要所蓋印文蓋於欄格線,仍可辨別圈選何候選人時,仍將被認定為有效票」。如此貼心便民,內行人的解釋是方便買票者計算應付特定投票所的人頭數,也就是依據事先約定的地方蓋印才算數,只能說我們的國情不同、政治文化令人嘆為觀止。

道高一尺、魔高一丈,我們必須有更高的制度設計目標,也就是對於選民的負責(accountability),必須以透明度(transparency)的保障來獲致。如果我們將選民當作委託人(patron)、而民代是代理人(agent)的話,為了降低前者的監督成本,最簡便的機制就是記名投票,包括政策立場、內部選舉、以及人事同意,以免利益團體有上下其手的空間。美國眾議院一向以逐一點名的方式產生議長,並非無例可循。

只不過,為何老牌民主國家的議長絕大多數以不記名的方式產生,連加拿大、以及英國都改弦更張?一種解釋是對於議長角色期待,美國的眾議院議長不只是位高權重、儼然就是沙皇,而且還要領軍打仗、捍衛政黨立場;特別是在朝小野大之下,在野黨掌控的國會往往讓總統恨得牙癢癢、卻又莫可奈何。相對之下,歐陸由專制王朝轉為議會民主,政黨只要取得國會過半席次就可以執政組閣,總理首相找個可以信任的代理人就好,投票只是形式,重點是議長是否有足夠的威望。我們初步歸納,議長在總統制之下兵家必爭,不容秘密投票。

還有一個疑點,既然歐陸國家期待議長不偏不倚主持會議,為何執政黨多半會希望自己的人出任?合理的解釋是當作大樓的救生安全網,在關鍵的時候可以站在黨派的立場,特別是預算;換句話說,議事中立是一回事、政策立場又是另一回事。就實證而言,法國、義大利、葡萄牙、芬蘭、還是希臘的議長,政黨色彩比較鮮明,不像英國、瑞士、瑞典、或是奧地利。換句話說,英國執政黨表面上相當有風度,過去還會禮遇淪為在野的老議長,過半席次才是重點。

回到九月政爭的癥結,馬英九總統認定國民黨在國會掌有絕對優勢,理當可以有所謂的「完全執政」;相對之下,王金平院長不只是要擔任一個「中立的主席」,還顯現「強有力的議長」、拒絕當黨的傀儡,倒也符合此刻九七憲政體制遠離內閣制的發展,問題在於馬英九的政治手腕拙劣。此時,秘密投票卻又可以抗拒黨鞭的節制,譬如先前的監委同意權開放投票,相當無奈;其實,在黨意與民意之間,端賴要不要陪葬,記名投票又何妨?

 

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